【編者按】執行難問題是社會關注的焦點，關乎司法公正和人民群眾的切身利益。本報告深入調研了貴州、吉林等地法院的執行工作情況，全面總結了新時代人民法院解決執行難的典型經驗，如形成綜合治理格局、增強群眾司法獲得感等。同時，客觀剖析了存在的問題，包括源頭治理成效待提升、綜合治理機制需加強等，并針對性地提出了推動解決執行難的實踐路徑。這對推進人民法院執行工作現代化、切實解決執行難具有重要指導意義，有助于提升司法公信力，增強人民群眾的司法獲得感。本期特此編發最高人民法院咨詢委員會第三調研組撰寫的《新時代人民法院解決執行難問題的調研報告》一文，供讀者參考。

新時代人民法院解決執行難問題的調研報告

內容提要：近年來，全國法院執行案件“收案數”持續高位運行，從源頭上減少執行案件勢在必行，也是向“切實解決執行難”目標邁進的現實需要。雖然全國各地法院在體制機制、內外聯動、立審執配合、機構改革等方面探索和積累了經驗，從源頭上解決執行難取得階段性成效，但是，仍然存在機制不夠健全、協同不夠高效、法規不夠完善等實踐問題。應堅持“當下治”和“長久立”相結合，加強“切實解決執行難”路徑的頂層設計，優化源頭治理的實踐路徑，以“時間表”明確時限要求，以“路線圖”指引步驟方法，減增量、提質量、增效率，深入推進人民法院執行工作現代化。

關鍵詞：民事    執行難    綜合治理    立審執協調    實證

文 章 目 錄

  一、新時代人民法院解決執行難的典型經驗

（一）綜合治理執行難格局基本形成

（二）人民群眾司法獲得感不斷增強

（三）法院立審執協調機制初步形成

（四）執行體制機制不斷創新

（五）執行信息化水平不斷提高  

二、新時代人民法院解決執行難存在的問題

（一）源頭治理成效有待進一步提升

（二）綜合治理機制有待進一步加強

（三）法院內部立審執協同成效有待進一步提升

（四）執行體制機制有待進一步完善

（五）相關法律法規有待健全

（六）執行隊伍能力水平有待提高 

三、推動新時代人民法院解決執行難的實踐路徑

（一）落實源頭治理責任，不斷提升源頭治理成效

（二）凝聚解決執行難合力，提升綜合治理成效

（三）堅持立審執協調配合，提高案件質量

（四）深化審判權與執行權分離，完善執行制度機制

（五）健全涉執行相關法律法規

（六）加強人民法院執行隊伍專業化建設

為貫徹落實《中央全面依法治國委員會關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》，聚焦最高人民法院關于“切實解決執行難”重要部署，最高人民法院咨詢委員會第三調研組分別到貴州和吉林兩省就法院從源頭切實解決執行難問題開展調研。實地考察了兩省部分中院、基層法院和人民法庭的審判和執行工作，與立案、審判、執行、調研、審判管理等部門的資深法官和業務骨干進行面對面的深入座談交流；同時，對山東法院相關情況進行了書面調研。通過調研，總結經驗、分析問題，提出新時代人民法院從源頭切實解決執行難的實踐路徑。

 一、新時代人民法院解決執行難的典型經驗

經過“基本解決執行難”攻堅戰，隨著“切實解決執行難”工作部署推進，全國法院緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”目標，突出執行工作強制性，推進執行信息化、規范化建設，不斷深化執行體制機制和管理模式改革，執行工作取得顯著成效。

（一）綜合治理執行難格局基本形成

1.制度層面不斷完善。黨中央高度重視制度的頂層設計，中央全面依法治國委員會印發《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》，最高人民法院接續出臺《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要（2019—2023）》等系列文件。貴州、吉林、山東等三省均出臺相關落實意見，吉林省委常委會審議通過《關于構建綜合治理執行難大格局的意見》，貴州省出臺支持法院解決執行難文件21項，綜合治理執行難格局不斷深化。

2.執行聯動不斷加強。最高人民法院持續深化執行聯動機制建設。吉林高院與省政府聯合出臺府院聯動機制意見，并先后與省公安廳、省政數局、省稅務局、省住建廳等部門聯合出臺系列聯動執行規范性文件；貴州高院聯合省發改委推進涉黨政機關案件執行，推行內外聯動推進執源治理試點。煙臺、淄博等中級人民法院聯合其他部門建立執源治理合作共建機制。

3.執行數據互聯互通。最高人民法院不斷健全“總對總”網絡查控系統，推進失信監督、警示和懲戒機制建設。貴州高院上線信用聯合獎懲平臺，平臺嵌入全省40多個業務系統。吉林高院與公安等部門深化“查人找物”合作，推動全省104家地方金融機構的“點對點”網絡查控系統入網。山東高院與省自然資源廳打通數據共享壁壘，建立覆蓋全省的“不動產登記+法院查控”協同聯辦機制。

（二）人民群眾司法獲得感不斷增強

1.執行到位金額大幅增長。2013年至2022年，全國法院受理執行案件6676.86萬件，執結6611.93萬件，執行到位金額14.76萬億元。2022年結案數相比2013年結案數增長237.91%，執行到位金額增長220.83%，金額超過2萬億，占我國GDP總量的1.91%，人民群眾收獲了實實在在的“真金白銀”，司法獲得感不斷增強。

2.網絡查控便捷高效。最高人民法院與公安部、自然資源部、中國人民銀行等16家單位和3980家銀行業金融機構聯網，可查詢被執行人在全國范圍內的存款、不動產等16類25項財產信息，對證券、存款、網絡資金等財產進行“在線凍結”或者扣劃，有力維護勝訴當事人合法權益。改變原來委托拍賣公司組織現場拍賣模式，全面推行網絡司法拍賣，從而大幅增加拍賣受眾人群，近三年以來，為當事人節省傭金366.87億元。

3.專項行動持續開展。全國法院每年開展涉黨政機關“執行清積專項行動”。貴州高院連續多年部署開展系列專項行動。吉林高院開展各類專項行動，先后組織開展專項治理“老賴”、網絡拍賣活動月、案款集中發放、高效為民執行等專項活動。山東高院常態化開展涉民生案件專項執行，開展涉辦證、騰房案件清理活動，較好解決涉房地案件拍賣成交后難過戶、難交付問題。

（三）法院立審執協調機制初步形成

1.制度規范統一。高度重視立審執全流程協調配合。貴州高院制定《關于開展執源治理工作的實施方案》，在全省建立“立審執監訪一體化”工作聯動機制。吉林高院出臺《關于完善立案、審判、執行工作協調配合機制的指導意見》，將自動履行率作為法官績效考核指標等內容。山東高院印發《關于全流程解決執行難若干問題的規定》，明確立案、審判環節助力執行工作的職責。

2.立案與執行銜接。在立案階段為后續執行提供便利，如發放各類“風險告知書”，推廣財產保全保險擔保制度，加大訴訟保全力度。貴州高院制定相關文書模板，統一格式和內容。吉林中院明確訴訟風險告知17項內容，訴訟保全告知9項內容。山東高院要求立案部門重點審查《移送執行表》的內容，確保財產清晰，具有可執行性。

3.審判與執行銜接。吉林法院要求民事審判中在具有給付內容的民事判決和調解書中載入執行通知，并制定文書樣板，盡力查明財產事實。山東高院探索建立相對獨立的刑事案財物處置庭審調查、辯論程序，提升裁判文書判項可執行性。貴州高院建立“審執管”相互銜接機制，并將調判內容的可執行性和促成案件自動履行作為考核案件質效和法官績效的重要因素。

（四）執行體制機制不斷創新

1.推動執行指揮中心實體化運行機制。最高人民法院深入推進執行信息化建設，推進執行指揮中心、執行事務中心、執行服務中心、執行110機制等建設，推進執行指揮中心實體化運行，初步形成覆蓋全國四級法院垂直管理、互聯互通的“一張網”，初步實現上下一體聯動、內外協調統一的執行指揮中心實體化運行機制。

2.推進事務集約、繁簡分流改革。貴州、吉林、山東等各省均實現集約送達、財產查控、財產處置的分段執行、環環相扣，將執行過程分解為執行查控、財產處置、執行結案三個階段，將執行團隊按階段進行專業化分工，對執行案件進行科學分類，交由不同執行團隊辦理，實現簡案快執、難案精執、類案專辦。

3.完善執行管理工作機制。最高人民法院深化四級法院“統一管理、統一指揮、統一協調”執行管理模式，實現執行管理扁平化、集約化、可視化、規范化、智慧化。貴州高院建立執行督查專員制度，為中級、基層法院發現和幫助解決各類大小問題數百個。吉林中院制作形成說明書式的人民法院執行工作辦案標準指引，創新“執行+保險”機制。淄博中院推行“立審執一體化”，健全執源治理長效機制。

（五）執行信息化水平不斷提高

最高人民法院建成以執行指揮中心綜合管理平臺為核心，以四級法院統一的辦案系統和執行公開系統為兩翼，以網絡查控、評估拍賣、信用懲戒、執行委托、流程監督、終本管理、款物管理等執行辦案輔助系統為補充的執行信息化系統。山東高院細化執行流程節點，以13個主要執行節點為“橫軸”，以每一個節點應當完成的執行實施行為為“縱軸”，通過加強節點管控，督促、提醒執行人員規范有序作為。吉林高院依托執行綜合管理平臺，推廣運用智能審執銜接系統、電子封條系統、“易執行”線索平臺等系統。遵義中院推行執行標化管理，研發上線執行標化管理系統，實現監督提醒、預警防控、風險阻卻、信息反饋的執行標化管理功能。

 二、新時代人民法院解決執行難存在的問題

影響執行難的源頭治理，最主要的是減少增量、提質增效。經過貴州、吉林的實地調研，結合法官訪談和司法數據，梳理主要問題如下。

（一）源頭治理成效有待進一步提升

執行案件的源頭主要是訴訟案件，全國各地多元解紛機制落實不到位、地區不平衡，訴訟案件仍然高位運行。除此之外，執行源頭治理問題主要是以下四個方面。

1.民事執行案件占比仍然很大。近年來，民事生效裁判案件進入執行的比例有所增長，幾乎在50%以上，訴訟后生效裁判“自動履行率”較低，進入執行的案件占比很大，執源治理的難度增大。尤其需要注意的是，調解結案后仍然進入執行的案件比例過高，且調解進入執行后，“執行到位率”與其他執行案件相比并不突出，較多案件以終結本次執行程序結案。主要原因有：（1）調執程序銜接不暢。部分法官片面追求調解結案，對案件審查不嚴，造成調解質量不高。（2）部分調解書不具有執行性，如調解書沒有具體的給付內容，調解書內容比較籠統。（3）擔保調解履約的意識不強。調解中的財產保全和擔保措施不夠，進入執行程序后查控難度較大，實際可控的財產較少。（4）對調解違約的監督及懲罰力度不夠。（5）案件調解時忽視了訂立確保履行的制約措施和責任條款，義務人違約成本較低。（6）對惡意調解行為規制不力。（7）當事人借助調解拖延履行，但缺乏對惡意調解行為的立法規制。（8）司法實踐中對調解行為缺乏相應的預防和補救措施，罰金等懲罰措施較少運用。

2.“無財產可供執行”案件比例仍然居高不下。調研中發現，執行案件中有44%左右比例的“無財產可供執行”案件。三個省份當中，貴州比例相對較高，吉林比例相對較低，此類案件被執行人完全喪失履行能力、經核查確無財產可供執行，即使人民法院窮盡一切措施，也無法實際執行到位。導致此類案件占比較高的原因是：（1）涉法人債務的，企業大多是資不抵債、瀕臨破產；（2）涉自然人債務的，被執行人基本是家徒四壁，確無清償能力。這種情形下，當事人應當自行承擔商業風險、法律風險和社會風險，并不應該寄希望于通過法院執行來實現本屬于自身商業風險中的利益。然而，審判實踐中，申請執行人和社會公眾大多存在“生效文書就一定得到執行”的認識誤區，對人民法院期望值過高，主張生效文書應以國家信用為基礎進行“包案到底”，由人民法院承擔執行到位的無限責任，人民法院對此宣傳不夠，社會共識尚未形成。

3.有財產但難以執行的問題仍然突出。當事人規避執行的現象仍然存在：（1）部分被執行人往往采取“多頭開戶”、各種財產形式登記在“他人”名下、虛假訴訟或者仲裁等方式，轉移、藏匿財產或者為財產給付設置法律障礙、人為障礙，造成“無財產可供執行”的假象，目前來看，對規避執行行為的立法和司法制裁力度仍“捉襟見肘”。（2）行使撤銷權的制度設計不夠健全，被執行人財產變現不力。人民法院查找到的被執行人財產往往是不動產，需要評估拍賣，但受經濟下行影響，部分不動產價值大打折扣，甚至無人問津，多次“流拍”后申請執行人不接受以物抵債的，會陷入執行困境，尤其是商業銀行等金融機構并不接受實物折抵，導致被執行財產長期無法處置。（3）“地方保護”仍然不同程度的存在。少數地區對本地“重點企業”執行案件存在干預行為，存在推動本地國有企業破產時，剝離優質資產另行重組，以少量或無資產應付執行的現象，損害債權人合法權益。

4.“實際執行到位率”低、執行周期長。執行案件“實際執行到位率”普遍不高，全國法院平均數值不到30%，影響人民群眾的司法獲得感。近三年，全國法院“首次執行”案件平均執行周期為82.8天，部分案件多次延長執行期限，個別案件執行周期甚至長達兩年以上，執行案件周期長，執行效率較低。部分干警反映，當事人之所以對法院執行工作存有意見，除不能執行到位外，主要是執行拖沓、時間過長。

（二）綜合治理機制有待進一步加強

1.網絡執行查控機制需要更好落實。網絡查控系統對各種財產類型覆蓋面不夠，仍需進一步擴大范圍、拓展功能。在查找被執行人、查控財產等工作配合中，信息反饋不及時不準確、各級“聯動”反應慢、共享不全面等問題還不同程度存在，重點協作領域仍存在“聯而不動、動而乏力”現象。網絡查控中不動產未實現全國范圍內的聯網查詢，且查控不動產信息與實際數據存在不同步的情況，數據信息核實需要再委托外地法院查詢或當地不動產單位協助查詢。對于銀行等金融機構的存款、投資，不能全面實行高效統一的網絡查詢、凍結、扣劃。人民法院查詢被執行人住處住所、電信登記、通話清單、手機位置等信息仍面臨很大障礙。

2.失信聯合懲戒機制需要更好落實。失信聯合懲戒平臺與各聯動單位業務系統的對接尚未實現全覆蓋，存在信息反饋不及時、數據銜接不順暢等問題，部分“被限制高消費的被執行人”仍然可以入住高檔酒店、出資辦企業等。部分信息化網絡平臺難以在縣區層面實現信息互聯互通，協作聯動作用仍停留在個別事項或案件的溝通協調上。有些協助部門對失信被執行人聯合懲戒意愿不強、動力不足。部分聯動舉措局限于法院與單個部門或某區域范圍的協作，難以固定為普適的政策規范，出現單位主管領導變更等情況時，影響現有舉措的延續適用。

3.聯合打擊拒執行為力度需要加大。執行法院對于消極配合、不配合的協助執行單位辦法不多、懲罰措施運用少。特別是跨地區執行時，消極協助的現象相對更多，執行阻力較大。在打擊拒執罪方面，公檢法三部門在定罪標準方面對現有法律規定認識不一致，拒執罪公訴程序啟動困難、自訴程序運轉不暢，受調查取證權限的約束，執行人員獲取實質性證據不易，直接被追究拒執罪的案件數量較少，拒執罪打擊成效不佳。

4.司法救助和責任保險機制需要更好落實。救助資金主要來源于中央財政以及同級地方政府財政，多數地區沒有建立社會救助資金進入司法救助渠道，資金數額有限，救助范圍較窄，難以滿足困難申請執行人的需求。救助程序繁瑣且取證不易，審批周期長，難以及時救助。部分法院對執行司法救助的認識存在偏差，救助對象審查標準不統一，存在為結案而救助、為息訪而救助的問題。安全責任、環境責任、雇主責任等領域，相關單位投保的積極性不高，責任保險分擔風險作用發揮不夠充分。

（三）法院內部立審執協同成效有待進一步提升

1.立審執協同有待加強。（1）部分法院存在以調解延緩立案問題，造成被執行人財產的轉移、遲延履行利息的加重等不利影響。立案階段財產保全引導不力，很多案件只是作出保全裁定，但未控制財產或僅控制很少量財產。（2）立案階段“執行不能”等風險釋明不夠，部分當事人缺乏訴訟和執行風險認知。訴訟時效和執行期限制度有待完善。（3）部分案件當事人本無訴訟或申請執行意愿，但考慮時限，擔心權益過期不受保護而被迫起訴或申請執行，導致對方尚未做好履行準備陷入經營困境，進而造成執行難題。（4）審執配合有待加強。部分裁判文書主文表述不明確、金錢給付不明確、標的物指向不明確、履行標準不明確，可執行性不強，導致案件無法執行。（5）部分法官經常一判了之，缺少對履行激勵效果和不履行應負責任的釋明，對當事人履行不進行督促，導致本有希望自動履行的案件進入執行。

2.刑事涉財案件難以執行。（1）判決沒收違法所得，審判階段沒有對已查封、扣押、凍結的財物是否屬于違法所得進行認定，執行階段難以判斷和查明，造成難以執行；（2）判處罰金，超出被告人的履行能力和經濟條件，導致判后執行不能；（3）判決繼續追繳，執行程序中無法確定追繳的對象，特別是對于被執行人合法財產和違法所得難以區分，即使作出認定也容易引起財產歸屬爭議而引發執行異議，繼續追繳后發還各被害人但無被害人具體情況，導致判項難以執行；（4）刑事附帶民事賠償判項，被告人往往收監執行，不具有承擔民事賠償能力，導致賠償判項執行不能。

3.執行轉破產制度有待完善。近三年，貴州、吉林和山東執行轉破產案件相對較少，債權實現率大多數較低。相對于無財產可供執行的案件，執行轉破產案件數量占比極低。（1）程序啟動方面。執行程序比破產程序成本低，效率高，且經執行分配未足額清償部分仍有追償的可能，申請執行人不愿啟動。進入破產程序意味著企業法人主體資格的喪失，股東個人財產也會受到影響，被執行人不愿啟動。考慮到執行案多人少、績效考核等因素，執行法官不愿啟動。（2）機制銜接方面。執行部門多選擇性移送無產可破案件，破產后債權實現率較低。執行法院和受移送法院甚至同一法院內部執行部門和破產審判部門之間互相推諉，妨礙程序啟動。（3）執行和破產信息化平臺的開發公司各不相同，執行程序與破產程序的信息資源互相隔絕，難以資源共享。（4）破產費用保障機制沒有形成，破產啟動費用不足。（5）破產審判力量不足，破產案件審理難、事務雜、問題多、周期長，破產案件考核機制不夠科學，對執轉破程序有畏難情緒甚至抵觸心理。

4.仲裁裁決與公證債權文書進入執行占比呈增長趨勢。近年來。山東法院仲裁裁決與公證債權文書進入執行案件占“首次執行”案件8%左右，貴州為5%左右，兩者進入執行的案件數量增長明顯。（1）雖然仲裁和公證債權文書進入執行系法律規定，但部分仲裁機構違背程序缺席仲裁，實體上查明事實不夠，裁決文書存在質量問題，導致執行依據不具備可執行性；（2）當事人惡意串通，通過虛假仲裁方式逃避法律義務；（3）部分公證債權文書遺漏相關事項、錯寫債權范圍、未明確擔保性質、未明確利息計算標準等等，質量不高、可執行性差，進入執行程序后無法執行；（4）部分公證機構僅進行形式審查，不審查債權債務關系的真實性，導致部分不真實或者不合法公證債權進入執行。

（四）執行體制機制有待進一步完善

1.審執分離體制改革有待推進，認識有待提高。（1）個別法院沒有按照黨的十八屆四中全會要求推進審判權與執行權分離，沒有充分認識到執行權與審判權運行機制的不同。審判權是定分止爭的判斷權，注重公平，兼顧效率，而執行權是生效文書的實現權，更加注重效率。執行權是審判權的自然延伸和實現途徑，帶有明顯的司法行政權屬性。（2）推進探索有待加強。雖然部分法院進行了審執分離改革試點，但從改革推進情況看，審判權與執行權的分離體制改革推進力度不大，成效不明顯。（3）對下指導有待加強。有的在執行局之外單設執行裁決庭，有的整合上下級法院執行資源，統一指揮、統一調配。

2.“終本案件”管理機制有待完善。近三年，全國法院執行案件平均“終本率”約為41%，占比較高，貴州、吉林和山東2023年的平均“終本率”約為32%。“終本”管理不嚴格。（1）個別法院存在“終本”權限管理不嚴、適用標準過寬、程序過于簡化等不規范問題，將不符合條件的案件當作“無財產可供執行”案件處理。（2）部分法院存在動輒恢復執行、反復“終本”問題，損害了債權人合法權益。（3）財產調查不充分。部分執行干警過于依賴網絡查控系統，應當進行“線下調查”的，沒有進行實地財產調查，沒有跟蹤被執行人報告財產的情況，對違反財產報告制度的未依法采取懲戒措施。（4）“終本”后管理不規范。“終本”后財產調查工作不規范，利用網絡執行查控系統進行財產調查的權限及數量存在技術限制，難以對被執行人財產變動情況跟蹤查詢。

3.衍生案件管理機制有待完善。近三年，全國首次執行案件占全部執行案件的比例約為66%，除“首次執行”案件外，執行復議、異議、監督、保全等衍生案件較多。存在的主要問題有：（1）執行依據判項不明確，特別是刑事涉財產執行案件中判項不清，容易產生執行異議案件；（2）執行行為不規范，執行異議案件持續增長，執行異議案件審查水平有待提高；（3）執行措施涉及程序法和實體法，法律問題眾多，適用標準不一致；（4）執行異議、復議提起門檻低，濫用標準認定不統一，制裁手段和力度不夠；（5）民事訴訟中參與人制度不夠完善，不具備參與訴訟條件的利害關系人，因無法參加訴訟主張權益，只能被迫提起執行異議，通過異議環節主張實體權益。

（五）相關法律法規有待健全

由于強制執行法尚未出臺，涉強制執行的法律依據主要是《中華人民共和國民事訴訟法》，但是，該法中涉及執行程序的規定內容有限，尚無法滿足當下強制執行工作的發展需要。存在主要問題有：（1）目前，涉及強制執行的許多實體性內容，民事訴訟法難以覆蓋；（2）雖然刑法對拒執罪進行了明確規定，司法解釋也進行了相關規定，有的省級法院單獨發布“規范指引”，有的省公檢法聯合發布“指導意見”，但拒執罪案仍然面臨舉證要求高、程序啟動難、追訴標準不統一等問題，追究拒執罪的數額標準，無統一規定，影響拒執罪的打擊成效；（3）涉執行相關立法有待健全。企業破產法沒有規定執行轉破產制度，民事訴訟的訴訟時效和申請執行期間制度有待完善，反規避執行配套立法規定不夠完善。

（六）執行隊伍能力水平有待提高

執行“案多人少”矛盾突出。“基本解決執行難”攻堅行動后，一些業務骨干逐漸調離執行隊伍，基層執行隊伍老齡化、低學歷問題突出，基層法院“案多人少”矛盾凸顯。2020年至2022年，貴州三級法院執行法官人均結案分別為400.17件、743.32件和696.63件，貴陽兩級法院執行法官年均結案達到1256件，執行人案比逐年擴大。隊伍專業化水平不足。部分執行人員沒有經過專業訓練，不具備執行業務技能；有的法院由審判人員從事案件執行工作；很多法院執行人員沒有正式編制，屬于臨時聘用人員。違法違紀問題比較突出，執行崗位的廉政風險較高。

 三、推動新時代人民法院解決執行難的實踐路徑

從源頭上推動解決執行難，應當堅持“當下治”和“長久立”相結合，明確2035年“切實解決執行難”目標任務及實現路徑。最高人民法院加強“切實解決執行難”路徑的頂層設計，以“時間表”明確時限要求，以“路線圖”指引步驟方法，減增量、提質量、增效率，努力實現社會誠信體系建立健全、綜合治理執行難的機制成效凸顯、符合中國國情的執行體制全面推行、規范化執行工作體系全面建立、人民群眾司法獲得感明顯提升、理解和尊重執行的社會氛圍已然形成的“切實解決執行難”目標。

（一）落實源頭治理責任，不斷提升源頭治理成效

1.提高公眾風險意識。強化正確的宣傳導向，既向社會客觀展示執行工作，又引導人民群眾正確認識“執行難”，理性對待“執行不能”。突出“理性對待執行不能”的宣傳重點，突出抓好“執行難”與“執行不能”的區別和聯系，“執行不能”的成因，“執行不能”的表現，突出從源頭上防范和減少“執行不能”等方面的宣傳，努力使“執行不能”客觀存在的觀念深入人心，理性對待“執行不能”的意識牢固樹立，不斷增強自身風險防范意識。增強宣傳方法的針對性和實效性。針對執行案件的不同對象、不同階段、不同效果，有針對性地開展宣傳，推動全社會形成理解執行的共識。

2.完善自動履行告知督促機制。（1）加強生效裁判自動履行告知。修訂裁判文書格式模板，推動將“不履行本生效判決，可依法采取列入失信名單、限制消費、罰款、拘留等強制措施，構成犯罪的，依法追究刑事責任”作為裁判文書的判項予以法定化。（2）加強自動履行評估。調解時應全面細致評估債務人的履行能力，合理確定履行期限和履行金額，確保調解協議自動履行，將闡明自動履行與否的法律后果明確為調解、審判工作人員的重要職責。（3）加強違約擔保條款運用。對達成調解協議而不能當庭履行的，設立違約限制或積極引導當事人增加擔保條款，加大當事人違約成本，促使自動履行義務。（4）加強督促履行。案件調解后由專人負責完成調解協議自動履行提示、督促工作，立案、財產保全、審理環節促成當事人自動履行完畢的案件可參照執行完畢案件合理折算辦案工作量。

3.加大對規避執行的打擊力度。（1）開展反規避執行活動，壓縮規避執行行為的存在空間。發揮被執行人財產申報制度的威懾作用，構成拒執罪的，依法追究刑事責任。（2）加大對被執行人及相關人員轉移財產、隱匿財產等規避行為的懲戒力度，完善人民法院撤銷權制度，從制度機制上限制規避執行。（3）積極協調金融保險等監管機構，完善相關金融政策，修改相關制度法規，解決銀行等不接受以物抵債的財產變現難題。

（二）凝聚解決執行難合力，提升綜合治理成效

1.完善網絡執行查控體制。（1）擴大查控系統合作單位和查控財產的范圍，實現人民法院執行查控網絡與公安、民政、人力社保、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村、市場監管、稅務監管、金融監管等部門以及各金融機構、互聯網企業等單位之間的網絡連接，建成覆蓋不動產、證券、股票、車輛、存款、金融理財產品、住房公積金、出口退稅等主要財產形式的網絡執行查控系統，實現對更多領域更多財產信息的查詢和控制；（2）推動建立電信企業配合調取被執行人號碼、注冊地等信息的程序和系統，完善人民法院、公安機關查找被執行人下落、查扣被執行人車輛、限制被執行人出境新機制；（3）除人民法院以職權查控外，拓展財物查控渠道，申請執行人持法院生效裁判文書，可以向有權機關申請查控，具有查控權限的機關完成查控后通知申請執行人和法院，由法院進行被查扣財物的后續處置。

2.深化社會信用體系建設。（1）加強社會誠信體系建設，建立健全誠信褒獎機制，加強和規范失信被執行人名單信息錄入工作，防止數據錯誤、信息缺漏等問題，在更廣范圍、更深層次上建立“失信被執行人”網站，方便各類市場主體查詢；（2）在現有聯合信用懲戒系統基礎上，抓好各領域信用懲戒措施的落實工作，拓寬實施懲戒的廣度和范圍，擠壓失信被執行人的生存和活動空間；（3）建立信用激勵和信用修復制度，通過正向激勵約束機制激發市場主體活力。信用激勵措施包括設置寬限期、出具自動履行義務證明、將自動履行信息向征信機構推送、對誠信債務人依法酌情降低訴訟保全擔保金額等。被執行人在一定期限內改正失信行為并消除不良影響的，人民法院依法刪除或者撤銷失信信息，相關部門停止公示其失信記錄，終止實施聯合懲戒措施。

3.完善司法救助和責任保險機制。（1）將司法救助資金納入年度財政預算，拓寬救助資金來源渠道，統籌加大社會救助資金向司法救助的傾斜力度，引導社會慈善基金參與執行救助。（2）健全法院與社會保障部門化解涉民生執行案件的合作機制，規范救助標準和流程，簡化審批流程，及時將符合條件的當事人納入社會保障范圍。（3）擴大責任保險覆蓋范圍，鼓勵相關單位投保食品安全責任、環境責任、雇主責任等責任保險，發揮保險制度分擔風險、分攤損失作用。

（三）堅持立審執協調配合，提高案件質量

1.完善財產事實查明機制。一審法院應當將財產事實查明作為民商事案件查明事實的重要組成部分，打造標準審判模型。改變目前庭審固有流程，在法院庭審環節，設置單獨的財產事實查明環節，由雙方當事人舉證質證。庭審中難以認定的，由人民法院庭后依職權或委托其他機關進行查明。將財產事實作為基本案件事實予以查明，與執行階段被執行人財產申報進行銜接互補，防止被執行人判后轉移和隱匿財產，保障申請執行人合法權益。

2.完善刑事涉財案件執行制度機制。（1）對公安機關在偵查階段查封、扣押的被告人財產，加強對扣押程序合法性和財產性質、權屬的審查，對公訴機關移送查封、扣押財物清單，要求同時移送財產所有人的證明或系犯罪違法所得的證據。（2）審判階段，被告人及其親屬或者案外人提出異議的，應當通知其提供有效合法證明，同時要求公訴機關進行核查。將被告人財產狀況納入庭審范圍，作為法庭調查內容，將被告人經濟狀況和履行能力作為罰金刑的參考依據。（3）優化升級執行案件流程信息管理系統，改造現有辦案流程，推進立案、審判、執行、減刑假釋系統線上對接，對接跨部門涉案財物集中管理信息平臺和監獄管理信息系統等，實現對刑事涉財執行案件的規范辦理。

3.完善執行轉破產制度。加強對全國執行轉破產案件情況深入調查研究，著力解決程序繁瑣、耗時較長等問題，總結經驗、優化程序、提高效率，保障勝訴當事人權益。一方面，加大破產審判力度，加強破產審判專業化建設，建立專業化的破產審判機構和專業化的審判隊伍，建立常態化的府院溝通協調聯動工作機制，完善破產審判信息化工作機制。另一方面，應當盡快推動修訂企業破產法，建議規定執行轉破產制度，將現行有效的的經驗做法，固化為制度規范，上升為立法規定。對有規避執行等情形的，禁止破產企業的法人和高管等從事原企業所在行業，防止被執行人借助破產逃廢債務。

（四）深化審判權與執行權分離，完善執行制度機制

1.總結改革經驗推行審判權與執行權分離。將黨的十八屆四中全會決定提出的“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”，作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要工作，總結各地試點經驗，深度研究執行權屬性，深化審判權與執行權分離，建立一套不同于審判的執行工作機制、管理模式和考核體系。執行實施案件由執行員分段集約執行，實行行政負責制代替合議制。執行工作管理實行統一行政管理，遵循執行工作規律，以程序保障、效率優先為原則。執行考核體系以實際執行到位率和執行效率為核心，對司法責任制進行回溯。明確目標任務，逐步推進具有中國特色的執行體制改革。

2.完善“終本”案件管理機制。（1）嚴格“終本”案件審批，建議所有“終本”案件線上審核、全程留痕，嚴禁對有財產可供執行的案件以“終本”方式結案，防止因追求結案而反復“終本”、違規“終本”。（2）應當將“終本”案件質量及整改效果作為執行局長述職的重要內容。（3）嚴格“終本”案件監督，建立“終本”案件監督團隊，加強對“終本”結案把關，對“終本”案件的恢復執行統一監管，對申請執行人提供的可供執行財產或財產線索是否屬實進行調查核實。

3.完善執行衍生案件治理機制。嚴格異議審查。（1）增加規定執行異議時效，減少異議人惡意提起執行異議延誤執行進展。執行異議期間并非一律停止執行，在提供充足證據且有擔保的情況下，可暫時停止執行，適當提高異議門檻，減少濫用異議程序案件數量。（2）制裁濫用異議行為。明確列舉以明顯不合理理由提起異議、以同一理由反復提起異議、虛構和捏造事實等濫用執行異議的若干情形，依法予以罰款、拘留等。涉嫌虛假訴訟、詐騙等犯罪的，移送偵查機關，依法追究刑事責任。（3）完善訴訟參與人制度。拓寬訴訟參與人范圍，允許符合條件的利害關系人或案外人參與訴訟，減少當事人難以參與訴訟只能在執行階段提出異議的案件數量。

（五）健全涉執行相關法律法規

1.推動出臺強制執行法。全面總結我國執行工作經驗，特別是全國法院解決執行難的創新機制和典型經驗。堅持問題導向，著力解決執行實踐中的疑難復雜問題，尊重立法規律，保證立法體系科學、邏輯嚴密、操作性強，推進強制執行法盡快出臺，增強執行法律規則供給，統一法律適用標準。加強對執行類司法解釋和規范性文件的清理工作，以提升執行規范的體系性和整體協調性。推進失信、限制高消費、拒執罪等司法解釋的修訂工作，出臺進一步規范執行行為的司法政策文件。

2.完善妨害執行行為立法。建議出臺辦理拒執罪案件的相關指導意見，統一案件移送、立案、舉證、自訴、犯罪要件等方面的規定，有效解決目前拒執罪打擊不力的問題。根據妨害執行行為的性質、種類、程度等情形，對惡意轉移財產、隱匿財產、虛假報告、破產逃債、拒不協助、煽動鬧事等各類妨害執行行為，設立罰當其罪的輕罪名，做好與罰款、拘留等處罰措施的銜接，增強打擊的威懾力。

3.完善仲裁裁決和公證債權文書強制執行有關規定。（1）調整仲裁裁決執行級別管轄。鑒于目前仲裁數量多、標的額小等實際情況，建議修改為當事人申請執行仲裁裁決案件，執行標的額符合基層人民法院民商事案件級別管轄范圍的，直接由基層人民法院管轄。（2）完善虛假仲裁規制制度。對于虛假仲裁，人民法院除按照規定不予執行外，推動將仲裁程序納入檢察監督范圍。對虛假仲裁申請執行構成犯罪的，按照虛假訴訟罪予以打擊。（3）完善公證債權文書審查法律制度，規定公證債權文書錯誤給債務人造成損失的，公證機構應當承擔賠償責任。

（六）加強人民法院執行隊伍專業化建設

1.加強政治建設。堅持把政治建設擺在首位，加強理論武裝，教育引導執行干警牢記法院第一屬性是政治屬性，牢記自身第一身份是政治身份，進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”，堅定捍衛“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”，確保執行干警絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠。引導執行干警強化政治歷練和實踐鍛煉，通過辦理重大疑難復雜案件積累政治經驗、增進政治智慧、強化政治擔當，全面提升政治能力。

2.加強專業化建設。構建以執行員為主的執行隊伍體系，建議明確執行員的地位、任職資格和條件、產生的方式方法。執行員可以依法辦理執行實施案件，發出執行通知書、報告財產令，發起網絡查控、線下查控等，打造一支專業化的執行隊伍。充分發揮法官培訓機構的作用，加強新進執行員的崗前培訓，推行不同于法官的培訓教程。對長期從事執行的執行員，開展分批分類培訓和實操考核，圍繞執行實務中熱點難點問題，適時組織專題培訓，不斷提高執行員專業水平。

3.加強黨風廉政建設。（1）強化上級法院對下級法院執行工作的監督責任，健全下級法院執行局長向上一級法院報告述職制度；（2）嚴格落實“三個規定”、辦理執行案件“十個必須”，常態化開展規范執行行為專項整治；（3）深入持久開展法紀教育、警示教育，特別是用好典型案例，以身邊事教育身邊人知敬畏、存戒懼、守底線。發揮司法巡查、審務督察、一案雙查等作用，嚴肅查處執行領域違紀違法行為。

4.加強執行工作考核。構建科學的執行指標考核體系，以落實司法責任制為核心，以及時實現當事人合法權益，提升人民群眾獲得感為目標，內部可操作、外部可接受、指標可量化、向前可追溯。要與審判質量管理指標體系彼此銜接，明確執行指標以實現裁判公正為核心的基本定位，通過執行回溯審判，對審判質量進行全流程評價。從案件立案到執行，所有評價指標形成全流程循環，審判兼顧執行，執行回溯審判。要注重對執行完畢率和實際執行到位率的重點評價，將直接影響人民群眾司法獲得感的執行完畢率、實際執行到位率，作為指標體系中的核心指標，加大權重賦值，同時注重執行評價體系的外部開放性，如可設定申請執行人滿意度指標，嵌入執行回訪系統，設定合理分值，讓群眾評價真正體現到指標體系中。

來源：《中國應用法學》2024年第4期

作者：最高人民法院咨詢委員會第三調研組