第四篇 反腐新動能

 

十八大以后，反腐敗斗爭形勢呈現出“四個空前”的明顯特征:一是腐敗問題的嚴重程度在我們黨的歷史上是空前的；二是我們黨和國家反腐敗的決心和力度是空前的；三是廣大人民群眾對反腐敗的信心、對我們黨的信心和高度認同是空前的；四是反腐敗面臨的挑戰和歷史機遇也是空前的。習近平總書記從反腐敗斗爭新形勢出發，強調各級黨委承擔主體責任，紀委承擔監督責任，黨委主要負責人是第一責任人，嚴格執行責任制，分解責任要明確，檢查考核要嚴格，責任追究要到位，讓責任制落到實處。深化國家監察體制改革，堅持和完善反腐敗領導體制和工作機制，發揮好紀檢、監察、司法、審計等機關和部門的職能作用，共同推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。為新時期遏制腐敗蔓延的勢頭奠定了堅實的組織基礎，提供了新的反腐動能。

 

第一章 夯實管黨治黨政治責任

 

全面從嚴治黨是以習近平同志為核心的黨中央，立足于對國內國際形勢的準確洞察與研判，為實現“兩個一百年”奮斗目標而作出的重大決策。習近平同志指出，“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨……如果管黨不力、治黨不嚴，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽”。

習近平同志從嚴治黨思想，著眼于黨的前途命運，國家和民族的前途命運，把全面從嚴治黨納入戰略布局，堅持標本兼治。加強和規范黨內政治生活，著力凈化黨內政治生態；嚴明黨內政治紀律和政治規矩，著力真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴；嚴抓中央八項規定精神落實，著力從作風建設環節突破；全面強化黨內監督，著力發揮巡視利劍作用；保持戰略定力和政治定力，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入；堅持共產黨人價值觀，不斷堅定和提高政治覺悟；依靠文化自信堅定理想信念等等，其內涵極為豐富，既與黨的優良傳統一脈相承，又賦予了黨的建設新的時代內涵，對于新的歷史條件下管好黨、治好黨，把黨建設成為帶領人民實現中華民族偉大復興中國夢的堅強領導核心，具有重大而深遠的意義。正是全面從嚴治黨的戰略實施，為反腐敗斗爭提供了前所未有的巨大動能。

一、全面從嚴治黨首先尊崇黨章

1、黨章是拒腐防變的總規矩

尊崇黨章既是全面從嚴治黨的第一要義，又是反腐敗斗爭的根本要求。習近平同志指出，“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章。黨章總綱明確提出堅持‘黨要管黨、從嚴治黨’，這是黨的建設的根本方針。”習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上的重要講話全文發表。黨章是全面從嚴治黨和反腐敗的總規矩。黨章規定了黨的理想信念宗旨、組織保障、行為規范和紀律約束，匯聚了黨的建設的成功經驗和實踐成果，是共產黨人的“原教旨”，是全黨必須遵循的根本行為規范。回顧歷史，黨取得的一切成績，都離不開黨章的規范和指引。協調推進“四個全面”戰略布局，堅定不移推進全面從嚴治黨和反腐敗斗爭，必須把黨章高高舉起來，全黨一體遵循。要把黨章作為加強思想政治建設的重要內容，建立健全黨內制度體系的根本依據，判斷各級黨組織和黨員、干部表現的重要標準，解決黨內問題的基本規則，用黨章引領方向，使全黨同志在思想上政治上行動上始終同以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致，使我們黨始終成為有理想、有信念的馬克思主義政黨，切實增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力。

黨章凝結著對管黨治黨規律的不懈探索和深刻把握。黨章集中體現了我們黨在長期革命、建設、改革偉大實踐中，形成的一整套有關管黨治黨建設黨的思想、方針、原則、傳統、方法，是管黨治黨的重要法寶。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨方針，強調把思想建黨和制度治黨緊密結合起來，堅持以思想政治建設為根本，補足共產黨人的精神之“鈣”；從改進作風切入，以優良黨風政風帶動社風民風；堅持以零容忍態度懲治腐敗，遏制腐敗滋生蔓延勢頭；強調抓住關鍵少數，加強對領導干部行使權力的監督；把加強紀律建設作為治本之策，用鐵的紀律落實全面從嚴治黨要求；牽牢主體責任這個“牛鼻子”，夯實各級黨組織管黨治黨的政治責任。這一系列新思想、新理念、新實踐，既體現了黨章的精神和要求，也是著眼于新形勢的豐富和發展，必須牢牢把握、自覺踐行。

2、尊崇黨章是反腐敗的“原動力”

黨章處處體現從嚴治黨和拒腐防變的紀律要求。黨章53條，條條都是鐵規。所有黨規黨紀，無一不源自于黨章、從屬于黨章，是黨章要求的延伸和具體化。推進全面從嚴治黨，必須以黨章為依據和根本，加強黨內法規制度建設，全方位扎緊制度的籠子，形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，把紀律和規矩真正立起來。要狠抓制度執行，不留“暗門”，不開“天窗”，把嚴明黨的政治紀律和政治規矩放在首位，帶動黨的其他紀律嚴起來，讓鐵規發力、讓禁令生威。要用紀律和規矩的尺子衡量每一個黨員干部的言行，督促黨員干部守紀律、講規矩，知敬畏、存戒懼，在全黨形成尊崇黨章、遵規守紀的高度自覺。

尊崇黨章必須知行合一、勇于擔當。黨章的生命力在于執行，關鍵在于各級黨組織和黨員干部的責任擔當。維護黨章權威、捍衛黨章尊嚴，必須喚醒全體黨員的黨章意識，把學習黨章作為基本功，全面、準確、深刻掌握基本內容和精神實質，牢記自己的政治面貌，自覺履行黨員的責任和義務，發揮先鋒模范作用。黨員領導干部要能干事、善作為、敢擔當，加強日常監督管理，經常咬耳扯袖、紅臉出汗，防止“好同志”變成“階下囚”。各級黨組織要扛起全面從嚴治黨主體責任，運用“四種形態”把紀律挺在前面，敢管敢治、嚴管嚴治、長管長治，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。各級紀委要切實履行黨章賦予的職責，把維護黨章和其他黨內法規作為首要任務，加強監督執紀問責，做黨章的堅定執行者和忠實捍衛者。

全面從嚴治黨和反腐敗斗爭永遠在路上。自覺尊崇黨章、切實維護黨章，把8800萬黨員的黨章意識激發出來，把黨的觀念、紀律和規矩意識樹立起來，把黨的優良傳統和作風傳承發揚下去，我們黨就一定能打贏反腐敗這場正義之戰，帶領人民實現偉大復興的宏偉目標。

二、全面從嚴治黨堅定反腐信念

全面從嚴治黨的“全面”，就是管全黨、治全黨，面向9000多萬黨員、430多萬個黨組織，覆蓋黨的建設各個領域、各個方面、各個部門。因此，反腐敗與腐敗不僅是價值觀的較量，更是人心向背、生死存亡的較量。正如習近平同志尖銳指出的，“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”我們黨的這種認識高度，這種對反腐敗的自覺與自信，是從嚴治黨語境下的歷史考量和現實研判。

1、政權更迭的歷史考量

從古今中外政權更迭看，腐敗導致人亡政息。2012年11月17日，習近平同志在十八屆中央政治局第一次集體學習時的講話中指出：“‘物必先腐，而后蟲生’。近年來，一些國家因長期積累的矛盾導致民怨載道，社會動蕩、政權垮臺，其中貪污腐敗就是一個很重要的原因。”縱觀中外歷史，統治集團嚴重腐敗導致人亡政息的例子比比皆是。在中國歷史上，統治者因腐敗喪失民心而最終滅亡就是一條鐵律。秦始皇好大喜功、橫征暴斂，引起民怨沸騰，秦二世驕奢淫逸，江山社稷毀于一旦；唐玄宗沉溺于聲色犬馬，官員貪污賄賂成風，最終導致政權喪失；而李自成農民起義軍推翻明王朝后出現政權得而復失、人亡政息的悲劇，也是因為起義軍領袖驕傲自滿、權欲膨脹，奢侈腐化，軍紀廢弛，民怨日甚。正如毛澤東所說，“小勝即驕傲，大勝更驕傲，一次又一次吃虧，如何避免此種毛病，實在值得注意”。在世界歷史上，古羅馬帝國曾經盛極一時，后來卻迅速衰敗，毀滅它的不是強大的外敵入侵，而是統治集團內部的腐敗奢靡。更為典型的是印度尼西亞總統蘇哈托，執政32年曾一度創造經濟發展奇跡，但終因社會貪污腐敗成風、家族成員和親信聚斂財富而引起民憤。由此可見，政之所興在于順民心，政之所廢則在于逆民心。民心是最大的政治。這些歷史教訓必須引以為戒，以避免重蹈歷史的覆轍。

2、興衰成敗的現實研判

從執政黨興衰成敗經驗教訓看，反腐敗是必然選擇。腐敗是政治之癌，是世界各國面臨的共同難題，無論何種社會制度、何種性質的執政黨都無法擺脫其侵蝕。2013年1月13日，習近平同志在十八屆中紀委二次全會上的講話中指出：當今世界上由于執政黨腐化墮落、嚴重脫離群眾導致失去政權的例子不勝枚舉。在世紀之交，世界上一些長期執政的大黨老黨紛紛失去執政地位，其中一個重要的原因就是黨內出現嚴重的腐敗問題。從蘇共的歷史教訓看，很重要的原因是自身腐化變質，黨內形成的官僚特權階層嚴重影響黨和人民群眾的關系，損害黨在人民心目中的形象和威望，削弱了人民群眾對蘇共的信任和對社會主義的信仰，動搖了黨的執政根基，最終導致蘇共大廈垮塌、蘇共政權被顛覆。而曾經連續執政71年并創造“經濟發展奇跡”和“政治穩定奇跡”的墨西哥革命制度黨，在2000年大選中失去執政地位，重要根源也是長期忽視自身建設，黨內特權現象盛行，高官腐敗嚴重，貪污之風甚至遍布中下級官員。黨內一位參議員分析指出“腐敗成為革命制度黨司空見慣、習以為常的現象，革命制度黨幾乎成為慣偷和竊賊，是腐敗導致黨的失敗。”從我們黨的執政經驗來看，始終注重自身建設，強力反腐肅貪，是長期執政的關鍵所在。新中國成立之初，嚴厲打擊貪污腐敗分子，嚴肅查處劉青山、張子善等腐敗案件，純潔了黨員隊伍，保持了黨的先進性和肌體健康，贏得了廣大人民群眾的擁護和支持；改革開放以來，黨中央始終把黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為重大任務來抓，旗幟鮮明、一以貫之地堅決反對腐敗，為黨領導改革開放和社會主義現代化建設提供了有力的保證。這些歷史經驗及教訓是極為深刻的，我們必須認真汲取。

3、嚴重危害的深刻洞察

從黨內腐敗問題嚴重危害看，反腐是輸不起的戰爭。2012年11月15日，習近平同志在十八屆中央政治局常委同中外記者見面會上的講話中明確指出：“新形勢下，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。”以后他又在多次講話中強調，近年來我們黨內發生的嚴重違紀違法案件，性質非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。這實際上闡述了黨內腐敗問題的嚴重性及其危害。改革開放以來，我們面臨國內外各種復雜因素的影響，拜金主義、享樂主義、個人主義大肆盛行，黨的健康肌體也感染了不少病菌，黨內的消極腐敗現象有所滋長，以權謀私、貪污腐化、貪圖享樂等問題突出。尤其在發展社會主義市場經濟的條件下，商品交換原則滲透到黨內，社會上各種各樣的誘惑侵蝕了某些黨員、干部。特別是現實社會生活中形形色色的關系網、方方面面的潛規則日益盛行，并逐漸在黨內流行起來，有人甚至深諳其道并以此為榮，諸如信奉馬列主義對人、自由主義對己，兩個嘴巴說話，兩張面孔做人；信奉自我批評擺情況，相互批評提希望；信奉遇到黃燈跑過去、遇到紅燈繞過去，不求百姓拍手，只求領導點頭；信奉不跑不送、降級使用，只跑不送、原地不動，又跑又送、提拔重用；信奉章子不如條子，條子不如面子，有關系走遍天下，沒關系寸步難行。這些都成為腐蝕黨員和干部、敗壞黨的風氣的沉疴毒瘤，嚴重危害黨的政治紀律和組織原則，甚至使黨的規矩成了擺設和“橡皮泥”，給黨的事業和自身建設帶來了嚴重的損害。由此可見，黨要管黨、從嚴治黨的任務十分緊迫，不能有絲毫懈怠。全黨必須牢記：廉政建設是共產黨人的歷史使命，如果我們不能承擔起這種歷史使命，我們就會失去民心，最終就會導致失敗。

三、全面從嚴治黨堅持紀在法前

全面從嚴治黨，關鍵在嚴，要害在治。在全面依法治國條件下，管黨治黨要靠黨規黨紀，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，用嚴明的紀律管住全體黨員。大量案例表明，黨員“破法”，無不始于“破紀”。只有把紀律挺在前面，用紀律這把尺子管黨治黨，衡量黨員的日常行為，才能使每一個黨組織、每一名黨員都受到紀律的約束，使管黨治黨從主要盯住少數人向管住大多數轉變，使管黨治黨真正從“寬松軟”走向“嚴緊硬”。

1、黨的紀律是剛性約束

習近平同志指出：“我們這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰勝風險挑戰？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴明規范和紀律。我們提出那么多要求，要多管齊下、標本兼治來落實，光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強制推動，這就是紀律。”只有把紀律挺在法律前面，管到位、嚴到位，才能從源頭上堵住腐敗滋生蔓延的通道。十八大以來，黨中央出臺并完善了一系列黨規黨紀，黨內法規制度的籠子越扎越密。通過更加細化、更加嚴格的紀律執行，增強紀律的權威性和威懾力，有助于促使黨員干部增強紀律意識，促使各單位及時發現和重視問題并健全制度、優化流程、完善機制，不給違紀行為發生的機會，從而實現不敢腐、不能腐、不想腐，達到標本兼治的目的。

2、紀律保障作風建設

黨的作風關系黨的形象，關系人心向背，關系黨的生死存亡。作風建設必須持之以恒、鍥而不舍，善始善終、善作善成。習近平同志指出：“堅持堅持再堅持，把作風建設抓到底。要用鐵的紀律整治各種面上的頂風違紀行為，有多少就處理多少。抓作風建設要返璞歸真、固本培元，在加強黨性修養的同時，弘揚中華優秀傳統文化。領導干部要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家。”作風建設要加強黨性修養。黨性純則作風正。加強作風建設，最根本的要從提高黨員干部的黨性修養抓起。習近平同志指出：作風問題根本上是黨性問題。改進作風要舉一反三，透過作風看黨性，在解決作風問題的基礎上解決好黨性問題。2013年9月23日至25日在河北省委常委班子專題民主生活會上，習近平同志強調：在作風問題上，起決定作用的是黨性。衡量黨性強弱的根本尺子是公、私二字。作為黨的干部，就是要全心全意為人民服務，就是要誠心誠意為黨和人民事業奮斗，就是要講大公無私、公私分明、先公后私、公而忘私。

作風建設要弘揚中華優秀傳統文化。習近平同志指出：“中華優秀傳統文化是中華民族的精神命脈，是涵養社會主義核心價值觀的重要源泉，也是我們在世界文化激蕩中站穩腳跟的堅實根基。”他反復強調：“這是我們民族的‘根’和‘魂’，丟了‘根’和‘魂’，就沒有根基了。”抓作風建設要固本培元，從“根”抓起，從“魂”抓起。中華優秀傳統文化仍然是今天中國共產黨人進行文化治理的重要資源。2013年4月19日中央政治局第五次集體學習時，習近平同志指出：“我國古代反腐倡廉的許多思想和實踐，體現了我國古代思想家、政治家對廉政問題的縝密思考，體現了我國古代政治文明的卓越智慧。研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于我們運用歷史智慧推進反腐倡廉建設。”

作風建設要重視領導干部的家風建設。習近平同志指出：“家庭是社會的基本細胞，是人生的第一所學校。不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風。”他強調：“領導干部要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家。”國如車，家是輪。傳承好的家風，必然能影響、促進和形成好的政風和社會風氣。有良好家風的干部必定有良好的政風，必定是一個清廉的好干部；有良好家風的社會，必定是一個健康向上、文明進步的社會。

3、巡視制度形成震懾

2015年頒布的《中國共產黨巡視工作條例》，標志著巡視工作制度的完善。作為是全面從嚴治黨的重要舉措，巡視工作是中央發現問題、形成震懾的“千里眼”，是反腐敗打虎滅蠅前提和先導。2013年4月25日，在中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時，習近平同志進一步明確了巡視工作的職責定位。他指出：“巡視工作就是要發現和反映問題。”但巡視工作并不是泛泛地發現和反映一般性問題，而是直指黨風廉政建設中的突出問題。習近平同志強調：“巡視工作要明確職責定位，巡視內容不要太寬泛，要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行。”中央巡視組作為中央直接派的“欽差大臣”，拿著尚方寶劍，就要盡職履責，“要當好中央的千里眼，找出老虎、蒼蠅，抓住違紀違法問題線索”。

黨風廉政建設和反腐敗問題涉及方方面面，巡視工作不可能面面俱到，更不能平均用力，習近平同志明確提出要把發現問題、形成震懾作為巡視工作重點，主要體現“四個著力”，即：一是“著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規定的問題”；二是“著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂和腐化墮落等違紀違法問題”；三是“著力發現領導干部是否公開發表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞上有政策、下有對策等違反政治紀律的問題”；四是“著力發現是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗行為”。這“四個著力”的對象，涉及“四風”、貪腐、政治紀律和用人選人等問題，可以說都是當前黨風廉政建設方面存在的突出問題，也是人民群眾反映強烈的突出問題，當然也是巡視要著重發現和反映的問題。特別是“對群眾反映強烈的黨員領導干部，黨的十八大以后不收手，為所欲為、自鳴得意的”，對“現在重要崗位、可能進一步提拔重用的年輕干部等干部問題線索”，要重點查處。習近平同志對巡視工作職責定位的這些重要論述，適應了當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的迫切需要，進一步明確了巡視工作的著力點和主攻方向。

四、全面從嚴治黨明確反腐責任

反腐敗作為全面從嚴治黨的重要方面，是協調推進“四個全面”戰略布局的重要保障。“堅決反對腐敗，防止黨在長期執政條件下腐化變質，是我們必須抓好的重大政治任務。”肩負這一重大政治任務，必須增強政治定力，堅定信心決心，認清“在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗體制機制建立了但還不夠完善，思想教育加強了但思想防線還沒有筑牢”這一現實背景。全黨必須勇于承擔起打贏反腐攻堅戰持久戰的歷史使命和政治責任。

1、反腐敗的歷史責任

反腐敗是從嚴治黨的歷史責任。2014年6月26日，習近平同志在中央政治局常委會聽取中央巡視工作領導小組匯報工作時指出：“一年多來，比較一下，已處理了幾十個部級干部，比過去多了不少，但不要算這個賬，有貪必反，有腐必懲！既然黨和國家前途命運交給了我們，就要擔當起這個責任。”反對腐敗是黨心民心所向，懲治腐敗是為了贏得黨心民心，這是一場嚴肅而重大的政治斗爭。我們黨橫下一條心來反腐敗，絕非一時興起，也不是和誰過不去，而是要承擔起歷史和人民賦予的責任。不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪13億人民。這是一筆再明白不過的政治賬，是人心向背的賬。中央橫下心堅決反對腐敗，就是要承擔起歷史和人民賦予的責任。腐敗問題對我們黨的傷害最大，黨面臨的最大風險和挑戰是來自黨內的腐敗和不正之風，堅定不移懲治腐敗，堅決查處腐敗分子，是我們黨的重大政治責任，能不能打贏反腐敗這場斗爭，關系事業的成敗和人心向背。腐敗對黨同人民群眾的血肉聯系最具殺傷力。人民群眾最痛恨各種消極腐敗現象，最痛恨特權現象和特權思想，人民群眾是黨執政最牢固的根基。執政黨要獲得人民群眾的擁護和支持，就必須旗幟鮮明地反對腐敗。為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心，治國必先治黨，治黨務必從嚴，有這樣的責任意識和勇氣擔當就一定能夠打贏反腐敗這場斗爭。

2、反腐敗的長期責任

反腐敗是從嚴治黨的長期責任。2013年6月28日，習近平同志在全國組織工作會議上的講話中指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。管黨治黨一刻不能松懈。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽。”當前腐敗問題和政治問題相互滲透，相互影響，嚴重危害黨的領導和團結統一。在黨內有的人搞官商勾結、上下勾連，搞權錢交易、權色交易，已經到了利令智昏、膽大包天的地步！有人大搞上有政策、下有對策、有令不行、有禁不止，對中央的政策進行變通、選擇，甚至打折扣等等。黨內和社會上對反腐敗存在著模糊或錯誤的觀點，有的人盲目認為反腐敗已大功告成；有的人認為反腐敗是刮一陣風，搞一段時間就會過去；有的人認為反腐敗查下去會打擊面過大，影響經濟發展，導致消費需求萎縮，甚至把當前經濟下行壓力增大與反腐敗力度加大扯在一起；有的人認為反腐敗會讓干部變得縮手縮腳、明哲保身，不愿意干事了。還有的人態度曖昧，不敢亮劍，對存在的問題總想捂著蓋著，甚至保護錯誤的力量大過伸張正義的力量。為此，要充分認識反腐敗斗爭不可能一勞永逸，也不可能一蹴而就。反腐敗斗爭越是深入，其涉及的矛盾和問題就越復雜，遇到的各方面阻力就越大，牽涉的利益關系就越盤根錯節，因此必須堅持反腐敗決心不動搖、意志不松懈，鍥而不舍、馳而不息地把反腐敗斗爭進行到底，抓出成效。

3、反腐敗的統籌責任

反腐敗是全面從嚴治黨的統籌責任。2014年10月23日，習近平同志在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中指出：“全黨同志特別是高級干部，一定要把思想和行動統一到黨中央的決策部署上來，堅定不移把反腐敗斗爭進行到底。”抓好黨風廉政建設和反腐敗斗爭，必須堅持在黨中央統一領導下，全黨全社會一起抓，黨中央已經在中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》中制定了頂層設計方案。2014年1月14日，習近平同志在十八屆中紀委三次全會講話中強調各項改革舉措要體現懲治和預防腐敗要求，同防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實施，堵塞一切可能出現的腐敗漏洞，保障改革健康順利進行。這是黨中央首次提出全面深化改革與防范腐敗之間“三個同步”關系的思想，找準了兩者相互協調促進的突破口和切入點，體現了兩者之間的有機統一，充分反映了黨中央對新形勢下反腐敗內在規律的科學認識，表明反腐敗斗爭不能孤立進行，必須服務于黨和國家的核心戰略和中心任務。在黨風廉政建設和反腐敗斗爭工作中要務求實效，扎扎實實地加以推進。為此黨中央部署了一系列反腐“組合拳”，在反腐敗工作中堅持踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，采取零容忍的高壓態勢，打虎拍蠅獵狐，嚴懲腐敗分子；在深化改革方面，沖破利益固化藩籬，斬斷權力尋租鏈條，向“共腐利益圈”開刀；在糾正黨內“四風”上，治病樹、拔爛根，凈化社會風氣，革除陳規陋習、頑瘴痼疾；在推進監督執紀問責方面，強化主體責任和監督責任，扎實推進紀檢體制改革，高舉巡視利劍實現全覆蓋，真正做到讓鐵規發力、讓禁令生威，使聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭的各項舉措初見成效。總之，黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全黨的重大政治任務，須臾不能動搖，是必須打贏的、輸不起的戰爭。只有全黨全民齊心協力，各方面共同行動，鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，我們才能在這場較量中獲得全勝。

 

第二章  推進紀檢體制機制創新

 

我國反腐敗領導體制的黨內架構就是中國共產黨的各級紀律檢查委員會。這是我國反腐敗領導體制最重要的組織載體，它不僅肩負著全面從嚴治黨，確保黨的先進性、純潔性的執紀問責監督職責，而且承擔著黨風廉政建設和反腐敗斗爭組織協調職能。黨的紀檢體制作為黨的重要政治控制體系，不同的歷史時期有不同的功能取向。總的來說，黨的紀檢體制不斷發展和完善，各級紀檢機關監督權的相時獨立性和權威性不斷增強，反腐敗的績效不斷提升。但是在全面依法治國和全面從嚴治黨的當下，紀律檢查制度也面臨著挑戰和困境，不僅要立足于反腐敗，更需要從黨的建設和國家政治發展的高度予以全面檢視。從反腐敗、黨建和國家政治發展的三維視野看，提升體制的自主性，平衡好嚴明黨紀與反腐敗間的內在張力，處理好維護黨的集中與保障黨內民主的關系，理順黨紀與法律以及黨的紀檢與其他國家權力監督主體間的關系，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一，是改革完善紀紀律檢查體制的路徑選擇。

一、黨的紀檢體制的演變發展

縱觀新中國成立以來，特別是改革開放以來紀檢體制改革與完善的歷程，可以發現，紀檢體制的不斷變革，紀檢機關的體制獨立性與權力影響力的不斷提升，構成了其改革與完善的基本脈絡和路徑設定。

（一）紀檢體制的確立和受挫

新中國成立伊始，中央政治局就決定成立中央及各級黨的紀委。中央紀委在中央政治局領導之下工作，中央以下的各級紀委，由各該級黨委提出名單，經上兩級黨委批準后，在各該黨委會指導之下進行工作。這就確立了紀檢機關從屬于同級黨委的制度安排，紀委只是各級黨委的一個工作部門，猶如宣傳部門和組織部門一樣，直接在各級黨委的統一領導下展開工作。

“高饒事件”后，黨的主要領導意識到這種附屬性的紀檢體制難以對同級黨委及其主要領導干部形成有效的監督，是紀檢功能難以實現的主要原因。1955年3月，黨的全國代表會議決定成立中央和地方各級黨的監察委員會，代替原有的紀律檢查委員會。黨的監察委員會與紀律檢查委員會的區別，并不在于名稱，而在于體制安排。其一，監察委員會由黨的代表大會或代表會議選舉產生；其二，一切黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，除同級黨委委員和按照黨章應由黨的區委和支部處理外，均應交由中央和地方各級黨的監察委員會統一辦理；其三，黨的上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，并有權審查、批準和改變下級監察委員會對案件所作的決定；其四，各級監察委員會可以在同級國家機關設立監察組，中央監察委員會還在各中央局設常駐監察組。從以上規定可以看出:監察委員會時期，體制獨立性與自主性有了明顯的提升，在黨內的地位實際上已經由黨委工作機構升格為黨的領導機構之一。

“文革”期間，中央監察委員會受到沖擊，機構癱瘓，工作停頓。1967年1月25日，中央監委被全面奪權，中央監委常務委員、處級領導干部全部被解除職務。1959年中央組織部業務組向中共中央提出《關于撤銷中央監察委員會機關的建議》和《關于中組部中監委機關人員下放勞動的報告》，同年中共九大黨章正式取消了黨的監察機關。

（二）紀檢機構的重建與合署

有鑒于“文革”的教訓，黨深刻地認識到一個專門化的獨立自主的紀檢機構存在之必要。中共十一屆三中全會決定恢復紀檢機關。1982年，中共十二大通過的黨章正式確立了紀檢雙重領導體制，即中央紀委在黨的中央委員會領導下進行工作，地方各級紀委在同級黨的委員會和上級紀委雙重領導下進行工作。相對于附屬性紀檢體制，雙重領導體制無疑是一種改進。地方各級紀檢機關，如果對同級黨委處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀檢機關予以復查；如果發現同級黨委或它的成員有違犯黨的紀律和國家法律法令的情況，在同級黨委不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀檢機關提出申訴，請求協助處理。體制的獨立性與自主性的提升不僅表現在雙重領導體制，還表現在組織人事安排上。中共十二大通過的黨章明確規定，黨的中央紀委的第一書記必須從中央政治局常委中產生。中央紀委在中共十二大上的工作報告也建議“地方各級黨委，由一位黨委書記或常委擔任同級紀委書記，主管紀律檢查工作”。中央紀委在中共十三大上的工作報告提出“各級紀委書記應當參加同級黨委常委會議”。中央紀委在中共十四大上的工作報告再次強調“地方各級紀委書記應由同級黨委副書記一級干部擔任，并參加同級黨委常委”。

20世紀80年代后期，黨意識到黨風廉政建設過程中也存在黨政關系問題，表現在對紀檢機關與國家監察部門關系的處理。1987年國家監察部成立后，紀檢機關開始主要負責監督、檢查黨員和黨組織的違紀行為，維護黨規黨法，搞好黨風；而行政監察部門則負責檢查、調查和受理國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員遵守和執行法律、法規、政府決定、命令情況，以及違反行政紀律的行為，紀檢邊界一定程度上有所收縮。兩者的職能定位似乎是清晰的，然而在實踐中，兩者間的權力與功能邊界又具有模糊性，黨風與廉政實際上難以區隔，這也不利于黨風廉政建設和反腐敗的有效推進。是故，1993年1月7日中央決定中央紀委和國務院監察部合署辦公，實行一套工作機構，履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能的體制。紀檢機關與行政監察部門的合署辦公，“這種工作機制的出現充分顯現了政黨在反腐敗中的中心地位”。

（三）紀檢體制的創新和鞏固

隨著改革開放的深入推進，為了進一步提升紀檢機關對同級黨委的監督效能，中共十五屆六中全會決定，“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理。”中共十六大也提出，加強對權力的制約和監督，改革和完善黨的紀律檢查體制。在這種情境下，2002年10月28日，中央紀委、監察部召開派出機構統一管理試點工作會議，宣布對駐衛生部、國家藥品監督管理局和國家工商行政管理總局的紀檢監察機構實行統一管理試點。2004年4月8日，全面實行對派駐機構（中央紀委監察部派駐機構）統一管理，即將派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委監察部直接領導。統一管理后，派駐機構實施監督和查辦案件工作直接受中央紀委監察部領導，重要情況和問題直接向中央紀委監察部請示、報告，從而強化對駐在部門黨組和行政領導班子及其成員的監督。派駐機構的統一管理，充分展現了反腐敗形勢下紀檢體制獨立性與自主性的提升。

二、黨的紀檢體制的基本功能

改革開放以來，反腐敗構成了紀檢體制改革與完善的重要依據。但紀檢體制存在之意義并不僅限于反腐敗，從長時段來看，并不從來就以反腐敗為基本功能定位。它實際上是黨的重要政治控制機制，無論是在黨的建設，還是在國家政治發展中，都發揮著重要的影響力。

（一）建國前黨的紀檢功能

從歷史發展來看，紀檢體制的功能在不同時期有著不同的取向，這與黨在特定時期的歷史方位、時代環境以及基本任務是緊密聯系的。黨在不同時期遇到的問題總有其時代特征，所面臨的挑戰也因時而變，紀檢體制的功能取向自然也會不斷變遷，但致力于加強和改進黨的自身建設，堅持和維護黨的領導，則是功能的本質定位。

1921至1949年間，對于身處革命環境中的中國共產黨來說，增強黨的感召力，提升黨的革命力（競爭力），完成“立黨建國”之偉任是基本使命。在革命情境中，黨的感召力、內聚力、革命力，源于黨的組織純潔性，黨的思想、組織與行動的統一。因此，通過黨紀檢查，維護黨的思想、組織與行動的統一，就成為這一時期紀檢工作的重心所在。正是在這個意義上，陳云就曾經認為，共產黨為什么高度重視紀律，原因就在于“革命勝利基本的條件之一，就是要使無產階級的黨成為有組織的統一的部隊。”革命是一個長期的艱苦事業，如果沒有意志行動的統一，沒有百折不回的堅持性和鐵的紀律，不可能取得勝利。因此，“破壞黨紀，實質上就是破壞革命，我們必須與任何破壞紀律的傾向作斗爭。”1941年，《中央關于增強黨性的決定》也指出，“二十年的革命鍛煉”啟示、要求我們的黨“更進一步的成為思想上、政治上、組織上完全鞏固的布爾塞維克的黨，要求全黨黨員和黨的各個組成部分都在統一意志、統一行動和統一紀律下面，團結起來，成為組織的整體。沒有這樣堅強統一的、集中的黨，便不能應付革命過程中長期殘酷復雜的斗爭，便不能實現我們所擔負的偉大歷史任務”。革命時代的紀檢體制，雖然不具備高制度化與高效運轉的條件，但其功能性的存在，對當時的中國共產黨，對新中國的建立，都具有重大的意義。

（二）建國初黨的紀檢功能

新中國成立后，中國共產黨面臨的環境和風險與革命時代迥異。一方面，一些黨員干部開始出現驕傲自滿情緒，官僚主義、脫離群眾、貪污腐化的現象與日俱增；另一方面，建國之初黨所面臨的最大的風險還在于面對復雜的國內外政治環境如何鞏固黨的執政地位，鞏固新生的人民政權。這兩者實際上又是緊密結合在一起的。在當時黨的領導人看來，黨員干部的蛻化變質與國內外的階級斗爭，與資本主義的滲透，與階級敵人、異己分子的破壞有著直接的關聯。因而，必須要學會向帝國主義者、國民黨、資產階級作政治、經濟和文化斗爭，絕不可輕視那些不拿槍的敵人。在“高饒事件”后召開的中共七屆中央委員會第四次全體會議上，劉少奇也指出，在現時執政情境中，我們黨還處在資產階級和小資產階級的包圍中，他們的思想不可避免地會在我們黨內生活中有所反映，并會在我們黨的薄弱部分傳布開來。周恩來在會上同樣強調:當前黨正處于一個過渡時期，階級斗爭形勢非常復雜，這種復雜的階級斗爭形勢也將不可避免地反映到黨內思想斗爭之中。是故，時任中紀委書記的朱德就認為:“當我們黨處在同資產階級分裂的時候，黨員干部就容易犯‘左’傾冒險的錯誤；相反，當我們黨處在同資產階級合作的時候，黨員干部就容易犯右傾麻痹的錯誤。”因此，紀檢工作必須要緊緊圍繞黨的總路線，否則就將不可避免地犯右傾或“左”傾的錯誤。正是基于這一認知，反對階級敵人，維護黨的執政地位，鞏固新生的人民政權，就成為這一時期紀檢體制的主要功能。

（三）撥亂反正中黨的紀檢功能

“文革”時期黨和國家政治生活陷于失序狀態。黨的民主集中制的組織原則遭到破壞，黨的部分組織和黨員出現思想混亂，黨風不正和紀律廢弛的現象，損害著黨的執政力，威脅著黨的執政地位。在這種情況下，“撥亂反正”，恢復黨的優良傳統和作風，重塑黨的組織與紀律，就成為黨建的中心任務。在黨看來，“全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀律，是恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。”中央紀委在中共十二大上作的工作報告中明確提出，“必須把維護四項基本原則，加強政治紀律，促進全黨在政治上同中央保持一致，放在自己工作的首位”，“要把檢查思想政治領域中的問題，維護四項基本原則，作為紀律檢查工作的重點，以保證全黨在政治上同中央保持一致”。也正是在這個意義上，1983年下半年開始的“整黨”的主要任務之一即為要統一全黨的思想，糾正一切違反四項基本原則、違反十一屆三中全會以來黨的路線的“左”的和右的錯誤傾向。可見，這一時期紀檢體制的重要功能就是“撥亂反正”，徹底擺脫“文革”所帶來的種種危機，重塑黨的思想、組織與行動的統一，恢復黨和國家正常政治生活之秩序。

（四）改革發展中黨的紀檢功能

在以經濟建設為中心的市場化改革大潮中，黨員干部以權謀私、消極腐敗現象的滋生、蔓延，使得紀檢體制的反腐敗功能日益凸顯。中共十三大報告就指出:“現在廣大群眾議論多、意見大的，是少數黨員特別是某些領導干部以權謀私，損害群眾利益，干擾改革開放的順利進行，敗壞黨的聲譽。這是特別需要高度重視和認真解決的嚴重問題。”中共十四大報告則要求在整個改革開放過程中都要將反腐敗、黨風廉政建設作為一件大事來抓。中共十五大報告更是直接警醒全黨，“反腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”，“如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民群眾的信任和支持”。中共十六大報告重申了反腐敗是全黨重大的政治任務。中共十七大報告指出黨的性質和宗旨決定了黨同各種消極腐敗現象水火不相容。中共十八大報告更是從前所未有的高度強調腐敗問題解決不好，“就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。正是在這種形勢下，紀檢體制反腐敗功能日益凸顯，并構成了當下紀檢體制改革與完善的核心內容。

梳理紀檢體制的發展歷程，可以發現，在不同時期，面對不同的環境，針對不同的問題，紀檢體制的著力點是不斷變化的。紀檢體制并不從來就是以反腐敗為功能定位的，或者說反腐敗是在改革開放過程中，針對日益嚴峻的腐敗態勢所作出的功能性回應。換言之，反腐敗是紀檢體制的功能之一。一方面紀檢體制并不總是以反腐敗為功能定位，另一方面反腐敗也不構成紀檢體制的全部甚或最為本質的功能。從黨的紀檢對象來看，違反黨的紀律的行為是多元的，并不僅僅特指腐敗行為，如在黨的紀律體系中，政治紀律就一直處于首要的地位，確保黨的路線方針政策和重大決策部署的貫徹落實亦構成黨的紀律檢查的重要內容。

因此，紀檢體制存在的意義，不僅在于反腐敗，其制度產出的影響力遠遠超越了反腐敗本身。這種超越即在于對黨的建設，對整個國家政治發展的意義。黨的紀檢體制事實上呈現了三維景觀:一是反腐敗中的紀檢體制，二是黨建中的紀檢體制，三是國家政治發展中的紀檢體制。三者既有交集，也有區隔。這三維景觀決定了紀檢體制在當代中國政治發展中存在的意義和基本的功能方位，同時也影響著紀檢制度未來的發展方向與改革路徑的選擇。

三、紀檢體制面臨的困境與挑戰

雖然黨的紀檢體制在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著越來越重要的作用，但是紀檢體制也面臨著一系列的困境與挑戰。首先，在實踐中紀檢體制的獨立性、體制自主性低于制度設計者及社會對它的預期，也正因為此，中共十八屆三中全會明確強調要“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制”；其次，紀檢權力邊界的拓展，紀檢體制不僅是黨內的權力監督機制，也業已成為國家政治生活中主導性的權力監督與反腐敗機制，其職責面向的擴大與實效的顯現似乎不成比例；最后，紀檢體制成為黨和國家政治生活中主導性的權力監督機制，也使得黨的紀律與國家法律間，黨的紀檢與人大監督、司法監督、行政監察等國家權力監督機制間的關系模糊不清。這些問題的化解，顯然不僅需要立足于反腐敗的視角，更需要從整個執政黨建設和國家政治發展的高度予以全面審視。從反腐敗的視角來看，反腐有效性構成紀檢體制的基本評判標準；從執政黨建設的視角來看，是否有助于維護黨的民主集中制組織原則，提升黨建水平，是其基本的衡量指標；而倘若從國家政治發展的視角來看，紀檢體制在其改革與完善中，能否將黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機結合和統一起來，又是毫無疑義的當然評價標準。

（一）反腐敗中的現實困境

改革開放以來，基于反腐敗的形勢需要，紀檢體制的獨立性、體制自主性明顯增強，權力威懾力也得到了顯現。不過，從實踐來看，嚴明黨紀與反腐敗間存在內在的張力，以及體制自主性的限度，依然是制約紀檢體制反腐敗功能充分發揮的主要障礙所在。

第一，嚴明黨紀與反腐敗間的內在統一與張力。顯然，從形式邏輯來看，嚴明黨紀與反腐敗之間是有機統一的，反腐敗是嚴明黨紀的應然內涵之一，然而從實踐政治過程來看，兩者又并非完全相同。在當下，反腐敗幾乎成了社會輿論評價紀檢體制功效的全部內容。紀檢體制作為反腐敗的制度安排，當以肅清腐敗為基本目標。但全面地來看，反腐敗是當下紀檢體制的重要功能表現形式，但又并非紀檢體制的惟一功能，甚或最為本質的功能。在黨的紀律體系中，政治紀律始終是第一位的，這也是紀檢體制本質功能定位的必然要求。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上的講話明確指出，“嚴明黨的紀律，首要的就是要嚴明政治紀律。”王歧山在十八屆中央紀委二次全會上的工作報告同樣強調，“政治紀律是我們黨最重要的紀律”。同時，對于紀檢工作來說，“圍繞中心服務大局”是推進黨風廉政建設和反腐敗工作的重要原則。紀檢機關“必須把反腐倡廉工作放到經濟社會發展全局和黨的建設總體布局中來思考、謀劃和推進”，“把加強對黨的路線方針政策和重大決策部署執行情況的監督檢查”作為首要職責。從中可見:一方面，反腐敗是紀檢體制的重要功能，是嚴明黨紀的應然內涵，二者是相一致的，因為正是少數黨員干部的腐敗行為嚴重損害黨的執政形象，破壞黨的團結統一，削弱黨的執政能力，威脅黨的執政地位；另一方面，又并非完全同一，二者的聚集點和目標并不相同。這就為一些地方和部門首長以遵守黨的政治紀律、以大局考慮為由，干擾紀檢機關反腐敗工作正常開展提供說辭，人為地割裂二者間的同一性，損害反腐敗工作應有的權威性與零容忍性。因此，從權力監督與反腐敗的視角來看，如何進一步提升紀檢體制在反腐敗中的制度獨立性，減少外圍因素，特別是政治性因素的干擾，是其改革與完善的重要內容。

第二，體制自主性困境。紀檢體制的體制自主性困境，主要反映在紀委與同級黨委之間的關系上。從權力制約的理論來看，以權力來制約權力是基本定律，這就要求弱化權力隸屬的可能。從世界各國反腐敗實踐來看，獨立性、自主性，以及擁有與之相匹配的權力，是任何一個國家權力監督與反腐敗機構的共性特征。美國建國者們所謂的“防御規定必須與攻擊的危險相稱”的觀點就是這樣一個道理。正因為此，通過紀檢體制改革，提升紀檢機關的體制自主性，一直是紀檢體制變革的聚焦點所在。從黨委工作機構到黨的領導機構，從附屬性紀檢體制到雙重領導體制和派駐機構統一管理，無不是明顯的表征。然而，這并不表明紀檢機關在體制上業已獨立、自主，實際上其體制上的限制依然明顯，紀委受制于同級黨委依然難以逾越。黨委的領導不僅僅表現在對紀委工作方向、工作規劃的總體把關，還表現在紀委立案、調查、處分等具體辦案過程中的批準權和決定權。除此之外，紀檢機關的編制，干部的調動、配備、提拔、任命，要由同級黨委決定；在生活福利上，紀檢人員的住房、醫療等實際問題，也都需要在同級黨委和政府的領導下統籌安排。這實際上導致紀委對同級黨委及其成員難以監督。監督真空區的存在，使得黨內監督的重點對象并未得到有效監督，反腐敗的有效性也就大打折扣。因此，如何進一步優化和完善紀檢體制與機制，增強紀檢機關的體制自主性，依然是紀檢體制未來改革與完善的重要內容。

（二）黨建視野中的現實困境

作為黨內糾偏機制，紀檢體制顯然服務于黨的建設。而從紀檢體制改革與完善的歷程來看，維護黨的集中統一，無疑是其核心使命所在。

為什么需要黨的紀律？需要黨的紀檢工作？其中最重要的原因之一即在于要維護黨的思想、組織與行動的統一。對于中國共產黨來說，艱險的革命環境、復雜的執政條件、肩負的歷史偉任，無論是在革命時期還是社會主義建設時期，通過紀律檢查，維護黨的集中統一，都尤為重要。革命時期，毛澤東就認為，黨內一部分同志“不懂得黨的民主集中制，他們不知道共產黨不但要民主，而且要集中。他們忘記了少數服從多數，下級服從上級，局部服從全體，全黨服從中央的民主集中制。”新中國成立后，第一屆中紀委書記朱德強調，我們黨已經確立了統一的思想路線，“繼續在黨內堅持鐵的紀律，進一步加強黨的紀律性，以保證全黨的統一與集中，就成為十分必要的事情。”“高饒事件”后，更是強調“黨的團結是黨的生命，是馬克思列寧主義的基本原則，破壞黨的團結就是違反馬克思列寧主義的基本原則，就是幫助敵人來危害黨的生命。”改革開放后，鄧小平同樣強調，各級黨組織，每個黨員，都要按照黨章規定，一切行動服從上級組織的決定，尤其是必須同黨中央保持政治上的一致。誰違反這一點，誰就要受到黨的紀律的處分。并要求紀檢工作要把這一點作為重點。進人21世紀以來，嚴明黨的政治紀律，維護黨的集中統一，依然是紀檢工作的重心所在。中央紀委在中共十八大的工作報告中就明確強調，堅持把嚴格執行和維護黨的紀律特別是政治紀律放在首位，堅決維護黨的集中統一。

顯然，不論是從歷史還是現實來看，紀檢體制在維護民主集中制組織原則上都更趨向于維護黨的集中制，這實際上也是對黨所面臨的殘酷革命環境和復雜執政條件所作出的合乎邏輯的理性選擇。紀檢體制對黨的集中制的維護，強化了黨的思想、組織與行動統一，是黨強大革命力與執政力的重要組織保障。正源于此，黨才得以在異常艱險的革命環境中脫穎而出，才得以完成“立黨建國”的偉大歷史使命，也才得以在1949年新中國成立后，繼續肩負中華民族偉大復興的歷史重任，并在改革開放后，取得了舉世矚目的偉大成就。

同時，我們也應看到紀檢體制也是黨內民主制度設計的重要組成部分。以紀檢權力監督制約黨內的其他權力，是黨內民主的重要內容。因此，如果紀檢體制過于把重心置之于維護黨的集中制，并不利于黨內民主的成長，不利于其黨內權力制約功能的實現，也無助于當下反腐敗工作的深人開展。實際上，過于集中的組織控制形式，也曾經給黨帶來過巨大的傷害。土地革命時期李立三和王明的“左”傾路線，1957年的反右擴大化，十年“文革”，無一不是慘痛的教訓。

對于紀檢體制來說，維護黨的集中制是其基本功能，但保障黨內民主，亦是其重要使命。尤其是在經濟全球化與網絡化疊加的當下，黨中央反復強調，“黨內民主是黨的生命”。如何從以集中為優先的紀檢運作邏輯中擺脫出來，從更注重維護黨的高度集中，到將維護黨的集中與維護黨內民主有機結合和統一起來，既關系到黨建功能的充分發揮，也關系到反腐敗功能的進一步開拓。

（三）國家政治發展中的現實困境

政黨存在的目的即在于試圖影響和控制國家政治生活。在這個意義上，紀檢體制存在的意義，就不僅在于反腐敗的成效，也不僅在于對于黨的建設的意義，還在于對于國家政治發展的影響。改革開放之初，紀檢體制之“撥亂反正”的功能，有助于恢復國家政治生活的應然秩序，其“糾正不正之風”的功能，有助于國家政治經濟社會生活的清明化。而隨著改革開放的深入進行，紀檢體制確立了反腐敗的基本功能取向，解決腐敗問題，有利于現代國家的廉政建設，有利于國家政治經濟與社會生活的健康有序發展。從中國特色社會主義政治發展的視野來看，紀檢體制的改革與完善還面臨著一些需要解決的問題。

第一，黨的紀律與國家法律的銜接。從法治國家建設的要求來看，在我國社會主義法律體系逐步建立和健全的情境下，黨紀如何與國法相銜接，如何與依法治國的基本治國方略相協調，不僅是一個重大的理論，更是一個迫切需要面對的現實問題。實踐中，正是由于兩者間的關系存在模糊化的一面，以至于一些地方和部門出現以黨紀處分代替法律懲罰，將違法問題只作為違紀問題來處理的現象，這不僅損害司法的公平與正義，還削弱了刑事法律產生的懲戒作用與權威性。因此，如何從依法治國的視角解決黨紀與國法間的銜接問題，將紀檢體制的改革與完善與依法治國的基本治國方略統一起來，已到了由坐而言轉到起而行的時間節點。

第二，紀檢體制的權力邊界。在反腐敗的情勢下，紀檢體制已經不僅是黨內的監督機制，事實上也已經成為國家政治生活中重要的權力監督機制，這雖然反映了黨反腐敗的決心。但也可能模糊黨與國家間的應然關系邊界。從政黨政治的邏輯來看，黨可以領導國家政治生活，可以影響和控制國家政治生活，但卻不宜于直接干預國家政治生活，也不能“以黨代政”。這就使得當下黨的紀檢體制的發展和國家政治發展間形成了一種復雜的關系:一方面，紀檢體制所致力于的對腐敗問題的治理和黨風廉政建設，有助于國家建設的健康、有序發展；另一方面，紀檢權力的滲透和空間拓展，又與民主與法治建設存在一定程度的銜接性困境。雖然黨的紀檢機關與國家監察部門的合署辦公有助于化解這一困境，但一定程度上又會出現“黨政不分”的問題。同時，紀檢體制成為國家主導性的權力監督機制，也會對諸如人大監督、司法監督、行政監察等國家監督權力形成一定的功能擠壓效應，造成各監督主體的權威失衡，這不利于國家權力監督機制的有序運行。

四、改革和完善黨的紀檢體制

從反腐敗的視角來看，在現有的監督權配置格局下，需要通過制度、體制的變革，提升紀檢體制的獨立性、體制自主性，增進權力監督與反腐敗的效能；從黨的建設的視野來分析，則要充分開拓紀檢體制之黨建，特別是黨內民主建設的功能，維護黨的民主集中制組織原則；而從國家政治發展的維度，紀檢體制的改革與完善必須要將黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合和統一起來。正是這三個維度，決定著紀檢體制優化與完善的方向和改革的路徑選擇。

（一）充分發揮紀檢體制的功能績效

提升權力監督功能與反腐敗的績效，是當下紀檢體制改革與完善的重要方向。而紀檢體制績效提升的關鍵即在于如何解決紀委對同級黨委的可監督性問題。事實上，自1949年紀檢體制正式建立以來，黨一直在探索這一問題，并形成了改革的基本路徑方向。如何沿著這一路徑，繼續深化改革，是當下紀檢體制完善急需探索的問題。

第一，優化和完善雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導。紀委與同級黨委的關系，一直是紀檢體制改革與完善的核心問題。在黨的歷史上，對此曾有過積極的探索。中共五大通過的黨章甚至規定，中央及省監察委員會，不得以中央委員及省委員兼任；中央及省委員會，無權取消中央及省監察委員會之決議；遇雙方意見不同時，則移交雙方聯席會議，如聯席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監察委員會解決。遺憾的是，出于當時險惡的革命環境，中共五大成立的監察委員會并沒有能夠有效地運轉起來。其后，出于復雜的革命與執政環境，以及艱巨的革命與執政任務，這種事實上的黨內權力分立體制由于并不適應黨的革命與執政要求，故而沒有再出現。雙重領導體制實際上既是對附屬性紀檢體制的合理化改進，也是對這種權力分立體制一定程度的經驗借鑒。

然而，雙重領導體制客觀上又造成地方層次上紀委身處雙重權力關系網絡中，而實踐中基于權力距離和實際關系聯結，同級黨委的影響力往往又要大于上級紀委，這就使得紀委實際上依然難以監督同級黨委，黨內監督重點對象依然難以監督。優化雙重領導體制，提升紀委對同級黨委的可監督性，構成當下紀檢體制改革與完善的關鍵所在。為此，中共十八屆三中全會提出:其一，要推動黨的紀檢工作雙重領導體制的具體化、程序化、制度化，明確查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；其二，要強化上級紀委對下級紀委的領導，各級紀委書記、副書記的提名和考察，以上級紀委會同組織部門為主。這實際上即提出了雙重領導體制優化和完善的基本方向。

因此，通過雙重領導體制的具體化、制度化與程序化，厘清紀委在權力隸屬、人事任免、職責權限、日常管理、后勤保障等方面與同級黨委和上級紀委的關系，減少對同級黨委的依附性，強化上級紀委的領導，無疑是紀檢體制改革的重要路徑選擇。

第二，優化和完善派駐機構統一管理，化解監督真空與監督距離的困境。在雙重領導體制下，紀委的監督面臨著“上級監督太遠，同級監督太軟”的監督真空與監督距離困境。而派駐機構的優勢即在于可以化解這一困境。一方面，派駐機構派駐于黨和國家機關部門，全程參與駐在部門的決策及執行全過程，實現監督的“內嵌化”、“全程化”，有助于化解監督距離之困境；另一方面，派駐機構的統一管理，派駐機構在權力賦予和利益聯結上又具有明顯的獨立性優勢，有助于化解“不能監督”“不愿監督”“不敢監督”的監督真空困境。正因為此，中共十八屆三中全會強調，要“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構”。但派駐機構目前也存在一些仍需解決的問題。派駐機構雖然權力直接來源于派出機關，體制獨立于駐在部門，但在日常管理、業務處理、權力利益等各方面實際上與駐在部門也有著千絲萬縷的關聯，一定程度上又消解著其體制上的獨立性。因此，通過體制機制、組織制度創新，針對不同地區的情況，不同部門的規模、性質、特點，分門別類，探索派駐的有效形式和方法，強化派出機關對派駐機構的直接領導，強化派駐機構的黨風廉政建設和反腐敗功能，推進派駐機構工作的具體化、程序化和制度化建設，是進一步優化和完善黨的紀檢體制的重要突破口。

（二）優化紀檢體制的黨建免疫功能

優化紀檢體制的黨建免疫功能，是健全黨內監督體制基本要求。建黨90多年的經驗表明，捍衛黨的民主集中制組織原則是黨的建設的核心內容。作為黨建的重要機制，紀檢體制對于維護黨的民主集中制組織原則，特別是維護黨的集中和統一，提升黨的革命能力與執政能力，發揮了重要的作用。紀檢體制既是黨內的自我糾偏機制，確保黨的思想、路線方針政策的貫徹執行，維護黨的思想、組織與行動的統一；同時也是黨內的權力平衡機制，保障和推進黨內民主的實現。

總體來看，紀檢體制很好地發揮了維護黨的集中制的功能，但保障與推進黨內民主之功能發揮不夠充分。實際上，黨的集中制與民主制之間并非天然相斥，二者間具有高度的契合性。黨的團結與統一，既可以通過自上而下的強有力的紀律檢查來實現，也可以通過自下而上，發揚黨內民主，凝聚全黨共識來實現，惟其如此，才將黨內民主提升到是“黨的生命”的高度。同時黨內民主對于紀檢體制的監督功能實質上也能起到互補互益的作用。面對世情、國情、黨情的變化，進一步開拓紀檢體制的黨內民主保障與推進功能，切實維護黨的民主集中制組織原則，是紀檢體制功能本質的必然要求，也是構成紀檢體制改革與完善的重要方向。

第一，強化對各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人的監督，防范過于集中的權力對黨內正常民主生活秩序的侵犯，發揮黨內民主的維護功能。從歷史經驗和現實實踐來看，權力過于集中的領導體制不利于黨內民主政治生活秩序的構建，不受制約的權力是黨內民主制度難以運轉的主要障礙所在。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確指出黨內監督的重點對象是“黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”，中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》也強調要“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”。作為黨內監督的專門機關，“組織開展對黨內監督工作的督促檢查”、“對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督”、“檢查和處理黨的組織和黨員違犯黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件”、“受理對黨組織和黨員違反黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權利”等是各級紀檢機關的基本職責。進一步落實和強化紀檢機關的黨內權力監督與制約的功能，防范過于集中的權力對黨內民主生活秩序的侵犯，維護黨內民主的正常運轉，無疑是紀檢體制改革與完善的重要內容之一。

第二，檢查黨內民主制度的貫徹落實情況，維護黨內民主監督機制，確保黨內民主的正常開展，發揮黨內民主的保障功能。集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、詢問和質詢等是黨內民主的基本制度安排，也是黨內民主監督的主要制度載體，強化對這些制度與機制貫徹落實情況的檢查監督，直接關系到黨內民主的實現程度。因此，各級紀檢機關應當充分揮黨內專門監督機關的職責，把檢查黨內民主制度的貫徹落實情況，維護黨內民主監督機制，作為重要職責，以充分發揮其黨內民主的保障功能。

第三，搭建黨內民主監督平臺，發揮黨的基層組織、普通黨員干部的民主監督作用，發揮黨內民主的推進功能。黨的紀檢本質上是黨內一種自上而下的監督機制，而黨內民主則能夠發揮自下而上的監督功能。按照《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的規定，紀檢機關、黨的各級委員會、黨內的其他機構、普通黨員等都是黨內監督的重要主體，下級組織對上級組織，黨員對組織，普通黨員對黨的領導干部都可以行使監督權。然而，長期以來，黨內監督平臺相對不足，監督渠道相對有限，實際上存在著“下級監督太難”的問題。如何進一步豐富黨內民主監督形式，暢通黨內民主監督渠道，積極發揮黨的基層組織和普通黨員干部的民主監督作用，亦為紀檢體制優化與完善的主要內容之一，這既關系到其權力監督與反腐敗效能的提升，也關系到黨內民主的發展。

總而言之，紀檢體制對黨內民主的維護、保障與推進功能的開拓，不僅有助于黨的民主集中制組織原則的實現，有助于黨的團結和統一，同時也有助于增強紀檢體制權力監督與反腐敗的效能。

（三）合理界定紀檢機構的職能邊界

在當代中國的權力監督體系中，執政黨內部有專門的黨的紀律檢查，在國家權力機關有人大監督，在國家行政機關有行政監察，司法監督更是現代法治國家基本的權力監督與反腐敗機制。顯然這幾者無論從性質、權力來源和權限范圍上都有著明顯的區隔。紀檢權力來源于黨章和黨內的各項規章制度，而人大監督、司法監督、行政監察等國家監督權力則來源于憲法和其他法律的規定。這也就使得在權力監督與反腐敗實踐中必須要解決兩個根本性的問題，一是黨的紀律與國家法律間的有機銜接問題，二是黨的紀檢與人大監督、司法監督、行政監察等國家權力監督機制間的關系問題。這兩大問題既關系到黨的紀檢體制的改革與完善，關系到整個監督權配置體系的變革與優化，更關系到黨和國家的政治體制改革。

第一，構建紀檢體制與其他權力監督機制間的銜接平臺，各司其職、協調配合、形成合力。根據“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責”的反腐敗領導體制和工作機制精神，在權力監督與反腐敗實踐中，可以考慮由黨委牽頭，建立黨的紀檢、人大監督、司法監督、行政監察等權力監督機制間的制度化協調與合作機制，增強黨風廉政建設和反腐敗工作綜合效果。如建立聯席例會機制，相互通報權力監督與反腐敗實踐中的新情況、新問題，研究對策，解決遇到的需要協調的法律、政策問題等；建立信息共享機制，交流各自掌握的信息，解決多元監督所帶來的信息分割問題，防止出現監督盲點；建立規范化的案件移送制度，根據所查處案件的不同性質，移送相應部門處理，如紀檢機關發現有違法犯罪行為的，就應將案件移交檢察機關審查處理，檢察機關在案件偵查中，發現有些共產黨員雖然不構成犯罪，但確有嚴重錯誤和問題的，應將案件移送黨的紀檢機關處理等；建立介入支持機制，對于實踐中出現的黨紀、政紀與涉嫌刑事犯罪相互交織在一起的具有多維性質的案件，需要各部門相互配合、相互支持的，相關部門就可以按照相關規定和程序要求，提前介入，發揮合力作用。

第二，準確界定紀檢體制的功能方位，厘清與其他權力監督機制間的關系。雖然紀檢體制在當下反腐敗中發揮著無可替代的作用，但必須要認識到，“黨的紀委的監督不具有法律的約束力，對被監督者的處置方式只能是黨紀處分”。紀檢部門對違反黨紀的黨組織和黨員的監督與查處，根據的是黨章的有關規定，它的最高處分為開除黨籍。而對于違反了政紀和國法的，應當視其具體情況分別由政府的行政監察部門、司法機關、人大及其常委會來處理，不能簡單地用黨紀監督取代其他的監督形式。事實上，早在1986年鄧小平就提出，“糾正不正之風，打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。”中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》也明確強調，“加強法律監督，支持人大及其常委會依法加強對‘一府兩院’的監督和對法律實施情況的監督，保證審判機關依法獨立公正開展行政審判活動，強化檢察機關對立案偵查活動、審判和執行活動的監督。加強行政監督，強化對政府職能部門履行監管職責情況的監督，加強行政監察和審計監督，加大行政問責力度。”

當然，紀檢體制功能邊界的界定，并非要削弱其權力影響力，實際上，紀檢體制只能加強，不能削弱。無論從黨的建設、國家政治發展，還是從權力監督與反腐敗的視角來看，紀檢體制都具有重要的意義。“理論和實踐都充分表明，在中國的政治體系中，黨內權力監督是實現國家層面權力監督的重要前提。換句話說，黨內權力得不到監督，國家層面的權力監督也就無法實現；同樣，黨內權力得不到監督，黨內就無法實現制度化運行，執政黨做不到制度化運行，其所領導的國家也就無法走向全面的法治化和制度化。”只不過，紀檢體制在行使其權力時，應當重視黨的紀律與國家法律，黨的紀檢與其他國家權力監督機制間的有機銜接，避免出現職能“越位”與“錯位”，將黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。

第三，明確各級紀委的職能定位，突出主業主責。各級紀委要聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，明確職能定位、突出主業主責，改變紀檢監察機關涉足一般行政部門的事務，混同一線業務部門工作，“種了別人的田，荒了自己的地”的狀況，紀委書記（紀檢組長）不再分管其他業務，切實履行好“監督、執紀、問責”三項主要職責。要強化責任意識。以現有的編制和人員，只要抓住重點，深入下去，干出成績，切實履行監督責任，就一定能增加工作的權威。強化紀委的監督職能應當創新監督方式，牢固樹立“監督就是最好關愛”的理念，讓監督與權力如影隨形。立足抓早抓小，做到預防針常打、警示鐘常敲，防止小問題演變成大問題。梳理組織協調、信訪舉報、線索管理、案件查辦等各項工作環節和步驟，科學設定流程控制，確保監督過程的每一個步驟都要有必要的規則加以約束。拓寬紀檢監察機關獲取信息的途徑和渠道，保障紀檢監察機關調查和取證權的有效行使，建立靈敏的廉情預警機制。強化紀委的監督職能必須著眼于堅決遏制住腐敗蔓延勢頭，持續保持高壓態勢，以零容忍的態度懲治腐敗，對違紀違法分子堅決“利劍出鞘”，讓目無黨紀國法，敢于以身試法，敢于踐踏“紅線”、觸摸“高壓線”的人心驚膽戰。當前，要堅決查處那些在高壓態勢下仍然不收斂、不收手，群眾反映強烈、問題線索反映集中、現在在重要崗位且可能還要提拔使用的干部，治病樹、拔爛樹，強化“不敢”的氛圍。

從反腐敗、黨建和國家政治發展的視野看，紀檢體制反腐敗功能的充分發揮顯然無論對于執政黨建設，還是國家政治發展都具有重大意義，三者緊密關聯。但需要注意，這三者也存在一定的區隔和張力。反腐敗要求紀檢體制的高度獨立，而這如何與黨委領導相協調，是否會影響黨的集中統一；反腐敗要求紀檢權力的拓展與強化，而這如何與民主與法治建設相銜接，都需要更為深入地探索。正是在這個意義上，對黨的紀檢體制改革、完善方向的把握與路徑的選擇，不僅需要立足于反腐敗的視角，還應當從執政黨建設和整個國家政治發展的高度，予以全面檢視和設計。

 

第三章 深化國家監察體制改革

 

在中紀委十八屆六中全會上，習近平總書記指出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”，并強調“要做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”。這一論述深刻闡明了構建中國特色社會主義國家監察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐敗體制機制改革的方向。

2016年11月中央辦公廳《關于在北京、浙江、山西開展監察體制改革試點工作的方案》發布，標志著國家監察體制改革開始啟動。這是以習近平同志為核心的黨中央著眼于“反腐敗永遠在路上”的戰略研判，著眼于加強黨對反腐敗斗爭的統一領導，建設高效權威的國家監察體系而做出的重大決策。這一重大改革是新的歷史條件下中國共產黨執政的人民主權國家“限制權力、保障權利”的重大法治舉措，承載著中國特色社會主義法治建設的立場、觀點和方法。國家監察體制改革的實施，對提高反腐敗斗爭的法治化水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，有著重要的現實意義和戰略意義。2018月3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人共和國監察法》，用根本大法和基本法將監察體制改革的成果固定下來，形成了具有中國特色的社會主義國家監察制度，標志著國家監察體制改革和反腐敗斗爭站在了新的起點上。

一、監察體制改革的理論基礎

國家監察體制改革的理論基礎,是馬克思主義的人民主權思想。馬克思、恩格斯在總結1848年歐洲革命的經驗，特別是總結了巴黎公社的革命經驗以后，在吸收資產階級的人民主權學說的基礎上，創造性地提出了馬克思主義的人民主權思想。這一思想成為前蘇聯和我國等社會主義憲政體制的理論基石。這一思想在與中國實際相結合的過程中，形成的人民代表大會制度理論，中國特色的反腐倡廉理論，分別從權源、組織、職能等方面，較好地解決了監察體制改革制度建設與理論的自足性協調發展問題。

（一）馬克思人民主權學說

馬克思人民主權學說是國家監察體制改革的權源基礎。馬克思人民主權學說認為，以盧梭為代表的資產階級的人民主權學說雖然在反封建專制主義中起到了進步作用，但局限性也是很明顯的：一是人民主權的“民”范圍較小，僅屬于資產階級；二是立論基礎自然狀態說和社會契約的理論，是無法證實的。國家的一切權力應該屬于人民，人民是國家主權的唯一享有者，國家權力是統一而不可分割的。無產階級在建立無產階級政權后，應當將一切國家權力統一集中在人民手中，由人民選出的代表來掌握國家最高權力。馬克思曾在批判黑格爾的君主主權說時指出：“人民的主權不是從國王的主權中誕生出來的，相反的，國王的主權倒是以人民的主權為基礎的。”又在《黑格爾法哲學批判》中曾明確指出：“人民是否有權來為自己建立新的國家制度呢?”“對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現人民的意志，那就變成有名無實的東西了”。人民主權究竟是什么樣的政治形態呢?在馬克思主義經典作家那里，人民主權并不是抽象空洞的概念，而是現實的民主政治。“‘民主的’這個詞在德文里意思是‘人民主權’的。”

作為馬克思主義人民主權學說的重要原則，議行合一是我國監察體制改革的政治基礎。議行合一原則與三權分立相對立，是指決定和執行國家重大事務的權力由最高國家權力機關統一行使的政治理念與實踐，是馬克思主義在總結巴黎公社經驗時創立的政治原則。列寧高度贊揚議行合一制。他認為，公社成為工作機關．是擺脫資產階級議會制的出路。列寧按照“把立法的職能和執行法律的職能在選出的人民代表身上結合起來”的總體構思，在實踐中對巴黎公社所首創的議行合一原則加以發展。議行合一與三權分立作為國家權力的兩種截然不同的分配體制，反映了中西方集體主義和個人自由的不同的價值追求，對政治體制兩種截然不同的文化認知。近代意義的三權分立理論是由法國思想家孟德斯鳩提出的。他繼承和發展了洛克的分權思想，在其1748年出版的法學名著《論法的精神》中，將三權分立說進一步完備。孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”他將國家權力劃分為立法、行政、司法三種權力。主張議會行使立法權，政府行使行政權，司法權則由獨立的審判機關行使。孟德斯鳩認為：“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合二為一，則將有對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合二為一，法官便擁有了壓迫者的力量。”“如果同一個人或是由重要人物、貴族和平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權，執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訴權，則一切都完了。”這一學說為資產階級革命后建立的政治制度提供了模式和奠定了基本原則。]的誕生、發展乃至實踐，是基于西方文化對人性惡的強調，對政府不信任的心理和對自由的極度保障等認知為基礎的。美國政治學家潘恩曾認為：“政府即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害，在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害。”而在我國，傳統文化中占主流的始終是人性善的認識，始終宣揚社會至上、集體至上的價值，對人民主權下的人民政府是一種信任的心態，所以三權分立所主張的通過權力分立來保障個人自由的基礎自然就不存在。近代中國的發展歷程告訴我們，西方三權分立的政治體制并不適合中國，議行合一體制下的人民代表大會制度是我國人民的歷史選擇，是我國政治體制的政治優勢所在。王岐山同志說的“只有黨政分工，沒有黨政分開”的理論邏輯就是議行合一，也就是說，執政黨與國家政權是不可分開的。黨作為國家政權的創立者、領導者必須對國家政權的人民性負責，黨政分工是指不能以黨的領導代替政府管理，這是黨科學執政的體現。從這個意義上說，黨中央關于深化國家監察體制改革的重大決策，黨的紀檢和國家監察合署辦公，蘊含著馬克思主義人民主權學說和議行合一原則的內在邏輯。

（二）人民代表大會制度理論

人民代表大會制度理論是馬克思主義人民代表機關理論在中國的體現。它是監察體制改革的組織理論基礎。人民代表機關理論的內涵，是社會主義共和國的最高權力機關，必須是通過選舉產生的國家統一基礎之上的人民代表機關，才能體現人民主權。我國人民代表大會制度理論，就是把人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政權組織形式。在人民代表大會制度下，人民是國家一切權力的主人，人民代表大會代表人民統一行使國家權力。人民代表大會的組織形式和活動方式必須反映和集中人民的意愿來作出決策，并監督決策的貫徹實施。它組織起行政機關并要求其依法行使各項行政管理職權，組織起軍事機關來維護國家的安全和利益。組織起審判機關并要求其依法對社會糾紛作出裁判，組織起檢察機關并要求其依法開展法律監督，維護司法公正。這些國家機關的組建，并不是依據某種理論的人為設置，而是社會文明發展進步的客觀需要。也就是說，現行體制下的“一府一委兩院”格局并不是一成不變的，因勢而謀、應勢而動、順勢而為是政權建設的發展規律。

集中統一的人民主權國家，沒有集中統一的國家監察權，不能不說是政權建設上的一個缺陷。我國人民代表大會制度下一元分工權力結構，與西方三權分立的權力結構的重要區別，就是在人民主權不可分割的前提下，立法權、行政權、司法權是分工合作、配合制約的關系。它具有配合優位的天然秉性，其決策的高效率隱含著制約的不足。而恰恰相反，三權分立的權力結構下，決策效率不高的背后是權力之間的制約優位。值得思考的是，即使在三權分立的現代法治國家和地區，依靠制約保障權力規范運行的制度模式早已打破，權力運行中行政權的膨脹催生了第四種權力，它在不少國家是隸屬總統的監督權，如美國直屬白宮的聯邦調查局，新加坡貪污調查局，我國香港廉政公署等。這些機構在三權分立政體下或歸屬議會，或歸屬行政、或歸屬司法管理，但其性質既不是立法權、也不是行政權和司法權，而是獨立的三權之外的監督權。我國實行人民代表大會下的權力分工，在配合優位的制度特性條件下，組建國家監察委員會，是補強制約短板、強化對國家機器權力監督的必然選擇。

（三）黨的反腐倡廉理論

中國共產黨成立90多年來，在領導社會主義革命、建設和改革的歷史進程中，始終高度重視保持黨的先進性和廉潔性，并在長期實踐中形成了獨具特色的反腐倡廉理論，它是黨的建設理論與政權建設理論的有機結合，是馬克思主義反腐倡廉理論在我國實踐中的具體運用。

反腐倡廉理論的邏輯起點，是執政黨“為人民服務”的根本宗旨。“全心全意為人民服務”，在政權建設上體現為“執政為民”。“執政為民”起源于馬克思、恩格斯的“社會公仆”思想，這一思想是對舊社會“官吏”與新社會“公務員”之本質區別的深刻揭示。在新的社會，掌權者再也不是高居于社會和人民之上的作威作福的主人，而是“社會公仆”和“人民勤務員”。90多年來，中國共產黨始終倡導和踐行“社會公仆”和“人民勤務員”思想，并不斷對其進行新的闡釋。毛澤東同志明確提出：“共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”他反復告誡各級干部不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民的貴族階層，要永葆人民公仆的本色。改革開放以來，從鄧小平、江澤民、胡錦濤、到習近平總書記，都反復強調，黨的干部，無論職務高低，都要始終保持同人民群眾的血肉聯系，努力當好人民公仆。在新的歷史時期，我們黨提出以人為本、執政為民，是在實踐中貫徹黨的宗旨的根本體現，是對馬克思主義關于“社會公仆”思想的重要繼承和發展。“以人為本、執政為民”是反腐倡廉的出發點和歸宿，它深刻揭示了一個基本的道理：不是為了反腐敗而反腐敗，不是為查案子而反腐敗，不是為懲治人而反腐敗，更重要的，是為了促使廣大領導干部保持“人民公仆”的本色，防止由“社會公仆”變成“官僚階級”，真正全心全意為人民服務。只有從這個意義上去理解，我們才能真正領會以人為本、執政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質要求。

反腐倡廉理論的時代特色，是“零容忍”的鮮明理念。長期以來，我們黨堅持把反對腐敗、建設廉潔政治作為一項重大政治任務來抓。但是，由于反腐敗認識上的不一致、不統一，現實反腐實踐存在法律制度執行失之于寬、失之于軟的問題，比如“抓大放小”，對重大腐敗案件比較重視，對輕微腐敗現象卻見怪不怪。習近平總書記指出：“貪似火，無制則燎原；欲如水，不遏必滔天”，“反腐敗高壓態勢必須保持，堅持以零容忍態度懲治腐敗。對腐敗分子，發現一個就要堅決查處一個。要抓早抓小，有病就馬上治，發現問題就及時處理，不能養癰遺患。要讓每一個干部牢記‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”。習近平總書記關于“零容忍”的反腐理念，是新的歷史條件下我們黨和國家對腐敗現象蔓延機理及其演化規律的理性認識，表明了中國共產黨人與腐敗現象水火不容的鮮明政治立場和對任何腐敗行為、腐敗分子都必須依紀依法堅決懲處的法治原則。同時，對改革現行反腐敗體制下提出了新的要求，要落實“零容忍”的反腐理念，就要改革監督機構力量分散、懲防不力的問題，就要改變監督機構隸屬地方和部門，獨立性不強的問題，就要改變行政監察功能萎縮、非黨公務員紀律約束不力等問題。實現黨內監督與黨外監督相結合，黨紀檢查與國家監察相結合，刑事手段與非刑事手段相結合，增強不敢腐的威懾力，不能腐的防范力，不想腐的自律力。

反腐倡廉理論突出特色，是執政黨對權力運行的全方位監督。在中國共產黨長期執政條件下，如何直面腐敗問題，不斷提升自我凈化、自我修復能力，強化黨內監督始終是一項重大課題。習近平同志指出：黨要管黨、從嚴治黨，“管”和“治”都包含監督。黨委要任命干部，更要監督干部。因此，黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本、第一位的。十八屆六中全會制訂《黨內監督條例》,明確了黨中央統一領導、黨委黨組負責全面監督、紀律檢查機關負責專責監督，同時，規定黨的工作部門的職能監督、黨的基層組織的日常監督和黨員的民主監督。但是，僅僅構建黨內監督體系是不夠的。“我們黨的執政是全面執政，從立法、執法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統一領導之下。我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%。因此，監督國家公務員正確用權、廉潔用權是黨內監督的題中應有之義，既要加強黨的自我監督，又要加強對國家機器的監督”。為此,“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”通過構建監察體系，把中國共產黨反腐敗的意志和主張，轉化為國家的意志、決策和行動，實現對國家機關和全體工作人員專門監督的全覆蓋。

（四）中國特色社會主義法治思想

十八大以來，習近平總書記就法治問題多次發表重要講話，要求以憲法為統帥，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進與法治國家、法治政府、法治社會一體建設。并提出了要“善于運用法治思維和法治方式反對腐敗”的重要思想，從而使新時期的反腐敗斗爭從既往的運動反腐、權力反腐向依法反腐的路徑模式轉變，反腐敗斗爭的法治化水平大幅提升。

法治反腐強調管住權力的控權思維。現代意義上的法治是以民主為前提，以制約權力和保障權利為核心內容，依法辦事是國家社會活動的方式和狀態。絕對的權力導致絕對的腐敗。法治具有監督性和自我約束的屬性。法治首先通過國家根本法對國家權力作出合理的架構，極大地限制了權力的恣意性。習近平同志關于“把權力關進制度的籠子里”的思想，是對我們歷史和現實的深刻教訓的總結，體現了限制權力恣意的法治精神。要實現把“權力關進制度的籠子里”，關鍵在黨，主動權也在黨。黨已經意識到必須把權力關進制度的籠子里，這是巨大的進步。但要兌現承諾，就得下大力氣建設好制度、落實好制度。現在我們的制度之所以關不住權力，不是因為“網開一面”，就是因為受非制度因素制約太多。更為要命的是，權力不會自己往籠子里鉆；權力更不會老老實實地待在籠子里。面對管不住權力的難題，執政黨及其領導核心需要有革新政治，重建權力結構的勇氣和智慧，需要克服既得利益集團的阻撓，大膽而穩妥地推進政治改革，探索適合中國國情的依法執政之路。深化國家監察體制改革，實現對國家機器和公務人員監督的全覆蓋，就是把權力關進制度籠子政治改革的重大舉措，

法治反腐強調懲治腐敗的規范性。反腐敗斗爭不能搞選擇性執法、象征性執法或寬容性執法，反腐敗斗爭也要遵守規矩，有規矩意識。習近平總書記指出，“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩”，我們要堅持運用法治思維和法治方式反腐敗，做到有案必查、有腐必懲，“要嚴格依紀依法查處各類腐敗案件，堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打”，既堅決查處大案要案，又要著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題，堅持黨紀國法面前沒有例外。習近平總書記關于懲治腐敗的規范性理念表明，新時期反腐敗斗爭更加注重法治的“頂層設計”，更加注重從法律制度、法治方式和法治機制入手，為公權力創設公正、透明的運作機制，規范公權力行使的范圍、方式、條件和程序，更加充分發揮法治對公權力的引導和規范作用，使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗。深化國家監察體制改革，就要從改變長期以來反腐敗斗爭存在的職能機構重疊、執紀紀法邊界不清、法律執行標準不一、黨紀手段執法手段混用等不規范問題，堵塞反腐執紀執法的漏洞，推進反腐敗斗爭規范化、程序化、法制化，增強法治反腐威懾力和公信力。

法治反腐強調法律制度的嚴謹性。沒有健全的制度，不把權力關進制度的籠子里，腐敗現象就遏制不住。如何依靠制度規范更加有效地防治腐敗，仍然是我們黨和國家面臨的一個重大課題。習近平總書記指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”，“牛欄關貓”是肯定不行的，制定制度“要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能”。反腐敗國家立法不僅限于對構成犯罪的腐敗行為的嚴厲懲治，而且要體現對違紀違規等涉腐問題的早防早治。習近平總書記對反腐制度規范科學性的強調意味著，必須加強黨紀與國法的一體建設，解決好黨紀與國法之間的縫隙問題、貪腐行為的法律漏洞和剛性不足問題等，堅持法律制度面前人人平等，不開“天窗”、不留“暗門”，堅決維護黨紀國法的法治權威。深化國家監察體制改革，把《行政監察法》修改為《國家監察法》，這是推進反腐敗立法的實質性舉措，反腐敗立法從監察主體、監察對象、監察內容、基本職責、職權配置、職能運行、自身監督和責任追究等方面為監察委員會構建提供法律依據，充分體現監察實體與監察程序結合，刑事手段與非刑事手段相并舉，違規違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預防腐敗一體的反腐敗客觀規律和要求，做到實現用法治思維和法治方式開展國家監察、懲治腐敗。

二、監察體制改革的價值基礎

中共中央辦公廳《關于在京浙晉開展國家監察體制改革試點方案》的出臺，預示著“擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”的反腐敗體制重大改革將要啟動。這是以習近平為核心的黨中央深刻總結治國理政、管黨治黨的經驗教訓，準確研判新時期反腐敗斗爭發展規律而作出的重大決策。選擇京浙晉作為試點，就是要通過實踐探索，總結經驗，將黨中央關于健全國家監察體制的重大決策上升為法律，為修訂憲法、行政監察法等相關法律制度創造條件，為監察體制改革的全面鋪開提供法律資源。深刻認識國家監察體制改革的價值基礎，準確把握國家監察制度創設的基本內涵，對于統一思想、凝聚共識，增強推進這一改革的堅定性和自覺性，具有重要的現實意義。

（一）首要價值

構建高效權威的反腐敗國家監察體系，是政治制度的發展與建構。而政治制度的發展與構建，只有充分利用本國已有的政治資源，才可能持續穩定地以較低的成本，實現較高的政治績效。在我國，對國家機關和公務員的監督機構和制度是多樣的，“還處于一種未經整合的狀態”。反腐敗監督職能分散于各級紀檢監察機關、政府的預防腐敗機構和審計機構、各級檢察機關查辦和預防職務犯罪機構之中，這些機構領導機關不一，不僅職能重疊、邊界不清，難以形成合力，且執行法律不一，執行標準不一，分散了反腐力量，很難形成穩定、規范而高效的反腐合力。據對2008—2012年的數據分析，5年間全國紀檢監察機關每年立案查處約13萬件，移送司法機關處理的有4千余件，不到立案總數的4%。這期間，檢察機關每年查處職務犯罪案件約5萬件，屬紀檢監察移送的不到10%。這與腐敗存量積聚和腐敗增量加劇的客觀事實形成強烈的反差，說明體制上的障礙削減了對腐敗查處的機率與效能。檢察機關作為國家司法機關，主要職能是參與訴訟和監督訴訟。檢察機關是反腐敗的重要職能機構，但實際上職務犯罪偵查部門只是檢察機關的內設機構，執法辦案人員僅占司法辦案人員的10%左右，反腐方面的辦案力量嚴重不足。目前全國檢察機關偵查辦案人員約6萬人，每年查辦案件約5萬件，大批職務犯罪線索無法得到及時初查，大量腐敗犯罪黑數的存在，嚴重影響了中央確定的減少存量遏制增量的反腐敗目標要求。

整合國家監督資源，適應發現、揭露、查證、處罰腐敗行為的基本規律，可實現制度效益最大化。國家監察機構集中行使部分審計權、違法調查權和犯罪偵查權，構成了發現腐敗、查證腐敗、處置和預防腐敗環環相扣的法治鏈條，具有不敢腐的威懾力、不能腐的防范力、不愿腐的自律力。特別是在黨內監督制度、體制逐步完善的背景下，要實現黨紀與國法的無縫銜接，國家治理腐敗的體制改革必須進行，尤其是紀委執紀權力邊界已經明確，與監察合署辦公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑戰，形成了改革的“倒逼”態勢。建立集中統一的國家反腐敗機構，使地方和部門的同體監督轉化為國家層面的異體監督，不僅可以增強對權力制約的剛性，而且能極大地提高反腐敗抗干擾能力；行政監察權和檢察偵查權轉化為國家監督權，突破行政與檢察的部門壁壘，可實現行政違法和職務犯罪查處的有機統一，增強反腐敗整體合力；克服以黨代政、偵訴同體的機制掣肘，激活被壓抑的監察、偵查權能，可催生行政違法監督和腐敗犯罪查處的內在動力。制度效益最大化的首要價值，就是通過將行政監察和檢察偵查等職能整合為集中統一的國家監察職能，突出黨的領導的權威和國家法律的權威，增強反腐敗斗爭法治效能，為構建權威高效的反腐敗國家監察體系提供堅強的制度保障。

（二）基本價值

優化國家機關的權力配置和職權關系。任何一項法律制度的生發和創設，都蘊含著社會文明進步的需要。從國際上看，現代法治國家都確立了監督權，只是由于制度不同，監督權的屬性定位不夠清晰。“三權分立”強調立法權、行政權、司法權三權相互制約。隨著社會發展和行政權的膨脹，需要強化外部監督，監督權應運而生。如美國聯邦調查局、新加坡貪污調查局、韓國反腐敗委員會、我國香港廉政公署等，都是直接對國家元首或最高領導人負責、至上而下垂直管轄的反腐機構法律制度。這些機構的權力屬性，既不能歸屬行政，也不能歸屬立法和司法，而是獨立于立法權、行政權、司法權的第四種權力--監督權。監督權的產生是一種客觀存在，并成為公權運行不可或缺的保障，這一權力的出現，是三權分立創始人始料未及的。我國實行人民代表大會制度下的權力分工政治體制。人民通過人民代表大會享有國家主權。在“主權不可分割”的原則下，人民代表大會作為最高權力機關，代表國家組建行政機關并要求其依法行使職權，組建審判機關并要求其依法作出公正裁判，組建檢察機關并要求其維護司法公正等。現行體制下，我國實際運行的國家監督權是行政權和檢察權派生的權力，這就使監督權能的發揮受到很大的制約。

行政權之下的監察權，其監督對象只能是行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，且運行中缺乏應有的獨立性。雖然《行政監察法》賦予監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由于歸屬同級政府領導，實踐中很大程度上難以落實。如《行政監察法》對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監察建議的規定，在實踐中基本沒有得到有效執行。檢察權之下的偵查權，實質上法律賦予的強制性監察權。由于檢察權的核心職能是維護司法公正，履行客觀公正義務，檢察機關既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負其責、相互制約的法治原則，飽受既當“運動員”又當“裁判員”的質疑。現行政府監察權和檢察偵查權的固有缺陷，不僅導致國家監督權能的嚴重不足，而且使司法反腐公信力隱性流失。

由全國人民大表大會組建集中統一的反腐機構，形成與行政權、審判權、檢察權平行的監督權，有利于國家權力制約體制的進一步完善。人大對國家監督權的監督，由過去的間接監督變成了直接監督，形成權力行使與權力來源的關系、被監督與監督的關系，集中體現了國家監督權的人民性。政府的行政監察由過去的同體監督變成了異體監督，形成國家監督權與國家行政權的監督與被監督關系，通過監督權對行政權的監督保障，實現行政權的依法公正高效運行。檢察偵查歸屬為國家監察，使監察權、檢察權、審判權形成各司其職、相互制約和相互配合的格局。檢察、法院接受監察委員會監督，確保檢察、審判人員依法履職。監察委員會接受檢察、法院的制約，確保監督活動程序規范、實體公正。具體表現為：查處腐敗犯罪案件需移送檢察院審查起訴；監察委員會對腐敗違法案件作出的非刑事處罰，當事人可向法院申訴，由法院依法裁判。通過這樣的監督制約，讓人民群眾從每一起反腐個案中感受到公平正義。

3、目標價值

推進國家治理體系和治理能力的現代化是監察體制改革的目標價值。腐敗治理是國家治理的基礎和前提。反腐敗既是執政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，又是維護公共權力廉潔高效運轉的國家治理工程，是維護人民當家做主、實現人民監督權力的國家行為。腐敗行為是公共管理活動中的權力濫用，是國家治理中的一種病變，只有防止公共權力濫用，遏制國家治理中的病變，才能保障國家治理的有效性。因此，要推進國家治理體系與治理能力的現代化，就必須實現腐敗治理體系和治理能力的現代化。按照這一治理邏輯，中國共產黨主導的腐敗治理的兩個基本點，就是黨內監督與國家監察，二者在價值取向、制度安排和行動方向上的“無縫隙對接”，是兩個體系的共同發力。但在現行體制結構下，兩個體系的共同發力很難做到。比如，從機構設置看，紀檢監察機關的內設業務機構為若干個紀檢監察室，這樣的機構設置決定了它的主要職責，只能是黨內的執紀問責監督，對國家機器和公務員的監察難以擺上議事日程。監察職能萎縮的危害是毋庸置疑的，它不僅導致政府內部監督薄弱，而且使非黨公務人員紀律約束出現空白地帶。從被查處的省部級官員分析不難發現，他們的涉腐犯罪“非一日之寒”，都與長期以來對國家機關和公務人員監察的虛置和缺失有關。這也是系統性腐敗、區域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗出現的重要原因。

實現腐敗治理體系與治理能力的現代化，要求黨委在承擔起反腐敗主體責任的同時，既強化黨內監督，又加強國家監察。黨內監督按照執紀、監督、問責的職權配置要求，負責黨內紀律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀律也即對違反黨紀行為進行監督。國家監察按照執法、監督、問責的職權配置要求，負責廉政法規監察，圍繞公共權力運行中國家工作人員是否遵守法律法規進行監督，依法對不構成犯罪的腐敗行為實施非刑事處罰，對觸犯刑法的腐敗行為實施刑事犯罪調查，并移送檢察機關審查起訴。從而呈現出黨紀檢查、違法調查和犯罪偵查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。國家監察與黨內監督相輔相成，共同發力，鞏固黨的執政地位，厚植黨的執政基礎；它與人大監督、司法監督、審計監督相結合，保證國家機器依法履職、秉公用權；它與民主監督、社會監督相結合，保證權力來自人民、服務人民，確保人民賦予的權力為人民謀利益。黨內監督和國家監察職能的強化，為腐敗治理體系和治理能力的現代化創造了條件，有利于以制度化的方式科學分解人大、政府、司法及其他公共權力機構的反腐敗職責，推進國家腐敗治理體系制度化、科學化、規范化和程序化，形成與社會治安治理體系相對應的公共權力治理體系，促進國家治理兩大體系中，各個治理主體彼此之間相互協調、共同發生作用，把中國特色社會主義各方面的制度優勢，轉化為推進國家治理體系和治理能力現代化的整體效能。

三、監察體制改革的基本原則

（一）黨對權力運行的全方位監督

監督是權力正確運行的根本保證。中國共產黨作為執政黨，對權力運行的監督是全方位的。習近平同志指出：黨要管黨、從嚴治黨，“管”和“治”都包含監督。黨委要任命干部，更要監督干部。他強調說，我們黨的執政是全面執政，從立法、執法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統一領導之下。我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%。因此，監督國家公務員正確用權、廉潔用權是黨內監督的題中應有之義，既要加強黨的自我監督，又要加強對國家機器的監督。但是，黨對國家機器的監督，不能像黨內監督那樣直接實行，而必須通過法定載體來實現。這個載體就是國家監察體系，通過這個載體，把黨風廉政建設和反腐敗的意志和主張，轉化為國家的意志、決策和行動，實現對國家機關和全體工作人員專門監督的全覆蓋。

黨對權力監督的全方位監督，要求黨內監督與國家監督雙管齊下。在我國反腐敗監督體系中，黨的紀檢機關是黨內執紀的專門反腐敗機關，國家監察機關是反腐敗執行法律的專門機關，其執紀執法活動是以黨紀國法的強制力為后盾的。紀委要堅持紀在法前，充分運用批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查“四種形態”既抓早抓小、防微杜漸，又堅決處理“少數”和“極極少數”，切實肩負起“黨紀嚴于國法”職能責任。監察機關依法檢查國家機關和公務人員在遵守和執行法律、法規中的問題；依法受理對涉腐違紀違法行為的控告、檢舉和調查處理；依法受理涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務犯罪的案件線索，通過調查偵查等法定手段揭露和證實其違法犯罪事實；結合查辦案件，幫助發案單位堵塞漏洞，整章建制，發揮“亡羊補牢”的執法預防功能，實現對國家機關及公權力部門工作人員是否勤政廉政監督的全覆蓋。充分發揮黨紀與國法的反腐監督功能，把黨對權力監督全面領導的主體責任落到實處。

（二）權力屬于人民、人民監督權力

我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。簡單地解釋就是：人民把主權讓渡給選舉的代表，由代表機關選舉、監督或罷免國家機關及工作人員，由人民選舉出來的國家機關工作人員對人民負責，并接受人民監督。

人民對國家機關及工作人員的監督，一方面表現為間接監督。間接監督就是通過人民代表大會及其常委會對國家機關及其工作人員進行立法監督和工作監督；通過人民政府對所屬公共機構進行行政管理監督；通過人民法院、人民檢察院的刑事訴訟、行政訴訟對國家機關及其工作人員進行司法監督；通過審計機關對國家資金運行和資源分配進行審查稽核進行經濟管控監督等等。由于這些監督，都屬于人民政府和檢察機關的職權范疇，行政管理監控和維護司法公正的核心價值取向，難以充分體現人民群眾對權力監督的意愿。健全國家監察體系，將監察權從政府職權內剝離、將偵查權從檢察職權內剝離，組成與行政權、檢察權平行的監察權，就能使人大及其常委會對權力的監督落實到執法的程序上；使人民法院、人民檢察院的司法監督更加公平公正；使政府的行政監管、審計機關的經濟管控更加規范高效，從而最大限度的體現人民對國家機關及工作人員監督的反腐期待。

人民對國家機關及工作人員的監督，另一方面表現為直接監督。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民民主專政的實質是以國家強制力保障人民當家做主，而保障人民當家做主的基本內涵是保障人民的生存權、自由權和各種合法權益不受侵害。這就要求國家強化對公共權力的監督和制約，確保人民賦予的權力不被異化，甚至淪為謀取小集團或私人利益的工具。因此，要鞏固人民民主專政的國體，就必須保障人民群眾對公共權力實行監督的知情權、參與權，保障人民群眾通過法定程序監督國家機關及其工作人員廉政勤政。現行監察體制下，黨的紀檢機關，政府監察機關、審計機關，檢察機關等都建立了舉報制度，開通了舉報電話，設立了舉報網站，受理公民的檢舉和控告。但由于監督職能的部門局限，對受理的群眾舉報，需要在各部門間傳遞、轉辦之后，才能進入本部門職權范圍。這就使舉報人很難及時得到情況反饋，執紀執法效率也在文來文往中流失，舉報人身份泄密遭到打擊報復的情況時有發生。建立集中統一的國家監察機構，可以整合發現、受理、證實腐敗行為的執紀執法資源，改變公民舉報上信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭，更好地體現人民監督權力的社會主義國體和政體的本質特征。

（三）改革于法有據、立法逐步完善

習近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革”。十二屆全國人大常委會第二十五次會議做出了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。標志著相關試點地區改革獲得人大授權開展。全國人大常委會對試點地區的機構整合等體制性問題作出決定，就是試點工作的法律依據。但是，國家監察體制改革要在全國范圍內全面鋪開，必須在《國家監察法》出臺的基礎上實施。中央關于監察委員會是反腐敗專責機構的職能定位決定了國家監察法實質上就是國家反腐敗專門法律。它應在總結北京、浙江、山西改革探索的實踐經驗，從監察主體、監察對象、監察內容、基本職責、職權配置、職能運行、自身監督和責任追究等方面為監察委員會構建提供法律依據，充分體現監察實體與監察程序結合，刑事手段與非刑事手段相并舉，違規違法處置與刑事訴訟并行，懲治與預防腐敗一體的反腐敗客觀規律和要求。由于監察體制改革符合我國憲法精神和原則，是在中國特色社會主義國體政體框架內的制度創新，不存在所謂“違憲”問題，因而《國家監察法》就是國家監察體制改革全面推行法律依據。

隨著國家監察體制改革的全面推進，健全立法是題中之義。按照現行憲法的規定，我國的權力架構是“一統四分”的格局。即：在全國人大之下，設立行政機關（國務院）、審判機關（法院）、法律監督機關（檢察院）和軍事機關（中央軍委）。而監察體制改革將形成與“一府兩院”平行并立的“國家監察機關”。在國家層面，將設立“國家監察委員會”，負責對中央所有國家機關和公務人員進行監察監督。“國家監察委員會”由全國人民代表大會選舉產生，接受全國人民代表大會及其常委會的監督。這就需要修訂《憲法》，在《憲法》中明確國家監察機構的法律地位。同時，制定《監察委員會組織法》，對監察機關的組織體制、機構設置、監察權限、活動原則等予以細化。應修訂《人民檢察院組織法》《檢察官法》，體現反貪反瀆和預防部門的轉隸。修訂《刑事訴訟法》，體現國家監察體制改革后，檢察機關和監察機關在案件管轄等方面發生的變化。監察體制改革后，監察機關脫離政府序列，相應對生產安全事故的調查和處理，需要通過修訂安全生產法，明確授權由國務院和國家監察委員會聯合制定生產安全事故調查和處理的具體辦法；并相應修訂國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》。通過法律法規的逐步完善，為監察委員會及相關職能機構的規范高效運轉，提供強有力的法律依據，確保國家監察機構真正成為鞏固黨的執政基礎、強化人民民主監督、維護國家政權安全的上下貫通的戰略支點。

（四）有權必有責、用權受監督

國家監察權的運行，旨在強化對國家機器的監督，實現對國家公務人員的全覆蓋。這是因為權力作為一種集中起來的控制力和社會影響力，不僅代表著對社會的責任和義務，同時也標志著權力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。這種以強制力為后盾的權力，不論受支配一方是否情愿，都必須強迫服從。這就使權力的擁有者具有凌駕于他人之上、濫用權力的可能。法國杰出的思想家孟德斯鳩指出，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。因此有權必有責，用權受監督是權力運行的基本法則。也就是說，要使公共權力沿著國家、社會和群眾的整體意志和利益的正確軌道運行，就必須強化對權力的監督和制約。健全國家監察體系，就是通過對國家機關和執掌公共權力的人員的執法問責、依法監督，防止公共權力異化和濫用，把權力關進制度的籠子里。

 有權必有責，用權受監督同樣適用于國家監察機關。國家監察委員會作為反腐敗的專責機關，肩負著黨的信任和人民的期盼，承擔著監督公職人員勤政廉政、維護國家權力廉潔高效運轉的重要職責，其自身素質更要過硬。實踐證明，信任不能代替監督，在反腐敗斗爭依然嚴峻復雜的形勢下，紀檢監察系統也非凈土，面臨同樣嚴峻復雜的形勢。少數紀檢監察干部沒能經受住腐蝕與反腐蝕的考驗，由執紀監督者蛻變為腐敗分子，教訓深刻。為保證國家監察權力正確行使，防止擅權現象發生，應當加強對國家監察權力行使的監督和制約。要加強黨中央和地方黨委對國家監察權力及運行的領導和監督，堅持黨內請示報告等行之有效的制度；建立完善監察權力的合理分工制約和程序制約機制，加強對國家監察權力的分工、制約和監督；充分發揮人大監督和民主監督作用，進一步健全監督的途徑和方法；完善檢察機關、審判機關的監督制約，嚴格遵守刑事訴訟和行政訴訟法律規定，不斷提高監察機關執紀執法的法治化水平。為加強對國家監察人員監督，除在《國家監察法》中確立按照法定職責必須為、法無授權不可為的基本原則，明確監察委員會的職責權限、運轉程序和具體措施外，可考慮修訂刑法，增加規制國家監察人員濫用職權、刑訊逼供、收受賄賂、徇私枉法罪等行為的定罪處罰，切實加強對監察委員會及其監察人員自身的監督。

四、監察體制改革的制度設計

（一）國家監察體制的總體設計

首先，明確黨對國家監察工作的領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。我們推進各領域改革，都是為了完善和發展中國特色社會主義，鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力。以零容忍態度懲治腐敗是中國共產黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須在黨中央統一領導下推進。根據黨中央的決策部署，擬組建的監察委員會就是反腐敗工作機構，占黨的紀律檢查機關合署辦公，目的是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，完善黨和國家自我監督。而監察法就是反腐敗國家立法，制定監察法，為監察委員會履行職責、開展工作提供法治保障，在反腐敗工作領域體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一規定，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建具有中國特色的國家監察體系，建立集中統一、權威高效的反腐敗體制，強化黨和國家的自我監督，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第二，創新和完善國家監察體制。為健全反腐敗體制機制，提升國家監察權威性和有效性，應規定中華人民共和國監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督。縣級以上地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。中華人民共和國監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。同時，為了增強監察工作的機動性、實效性，規定上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。

第三，實現對公職人員監察全覆蓋。按照對所有行使公權力的公職人員進行監督的改革要求，草案將中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照公務員法管理的人員，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統一納入監察范圍，由監察機關按照管理權限進行監察。

第四，明確監察機關主要職能和監督、調查、處置職責。根據國家監察體制改革方案，聚焦反腐敗職能定位，應規定監察機關主要職能：維護憲法和法律法規；依法監察公職人員行使公權力的情況，調查職務違法和職務犯罪；開展廉政建設和反腐敗工作。監察機關履行監督、調查、處置職責：一是對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。二是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。三是依據相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定；對在行使職權中存在的問題提出監察建議多對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送檢察機關依法直接提起公訴。

第五，賦予監察機關必要的權限。應將目前監察機關實際使用的調查措施以國家立法形式固定下來。一是將現行行政監察法規定的查詢、復制、凍結、扣留、封存等措施，完善為查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等。二是將實踐中運用的談話、訊問、詢問等措施確定為法定權限。三是監察機關在調查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪中，對已掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查的被調查人，經依法審批可以將其留置在特定場所進行調查。這樣可以有效防范逃跑、自殺，防止串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據等問題，促使被調查人如實說明問題，也有利于被調查人的安金。四是對需要采取技術調查、限制出境等措施的，經過嚴格的批準手續，交有關機關執行。

第六，嚴格規范監察程序。為保證監察機關正確行使權力，應對監督、調查、處置工作程序作出嚴格規定，包括問題線索的管理和處置方式；搜查、查封、扣押等程序；應對訊間和重要取證工作全程錄音錄像，嚴格涉案款物處理。應對采取留置調查措施的，規定了嚴格的程序和期限：省級監察機關決定采取留置措施，應當報中華人民共和國監察委員會備案，省級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準；留置時間不得超過三個月，特殊情況下經批準可延長一次，延長時間不得超過三個月。應明確規定，采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬；同時，應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務。

第七，加強對監察機關和監察人員的監督。一是加強人大監督，草案規定，監察機關接受本級人大及其常委會的監督；各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，并組織執法檢查；監察機關應當接受詢問或者質詢。二是強化自我監督，草案占黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則相銜接，將實踐中行之有效的做法上升為法律規范。草案規定了對打聽案情、過間案件、說情千頇的報告和登記備案；監察人員的回避；脫密期管理和對監察人員辭職、退休后從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。三是明確監察機關檢察機關相互合制約，對于監察機關移送的案件，檢察機關經審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；對于證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準，依法作出不起訴的決定。此外，草案還明確規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。

（二）健全監察體制的運行機制

一是完善合署辦公程序機制。現有的行政監察職能與檢察偵查職能整合后，原有的違紀調查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執紀執法的威懾、強制功能加大，在這種情況下，更需要強調法治思維和法治方式。規范執紀執法，完善紀檢監察機制。在辦案程序上，把嚴格依紀依法作為行為準則，堅持紀律法律面前人人平等，依規依法全面收集證據，切實改變“口供至上”的觀念和做法；完善人權司法保障制度，依法保障辯護律師的執業權利。在事實認定上，堅持客觀公正地查辦案件，準確掌握違紀違法事實，嚴格區分工作失誤與違紀違法的界限。在定性處理上，堅持以事實為依據，以紀律法律為準繩，違紀者受黨政紀處分，違法者受法律制裁；堅決防止以黨政紀處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀處分的問題發生。讓人民群眾從我們辦理的每一起腐敗案件中感受到公平正義。　

二是建立執紀執法活動程序規范。紀檢監督執紀問責職能與監察監督調查處置職能在一體運行時，應界定日常監督、執法調查與處置問責的活動規范。對黨員和公務員的監督總體上處于“四種形態”中的前三種狀態，因而只能采取非強制性調查手段。只有發現被監督者具有明顯違紀違法行為時，才能進入第四種形態即立案審查。而立案審查也有違紀違法之分，對違反黨紀的立案審查，一般只能采取非強制性調查措施。對違法行為的立案審查，才可采取強制性調查措施。這是監察執法與紀檢執紀在性質、手段上的重要區別。只有實現執法與執紀的分離和銜接，才能充分發揮把紀律挺在前面的腐敗防控優勢，防止出現違法違規辦案甚至冤假錯案，保證辦案的質量和效果，維護黨的執政形象和國家法治形象。

三是健全監察權監督機制。應加強黨中央和地方黨委對國家監察權力及運行的領導和監督，堅持黨內請示報告等行之有效的制度。應建立完善監察權力的合理分工制約和程序制約機制，比如依托中央紀委案件監督管理室等機構、機制，加強對國家監察權力的分工、制約和監督。應建立人大監督和民主監督機制，積極探索接受監督的途徑和方法。應完善檢察機關、審判機關的監督制約，比如監察機關查處腐敗犯罪案件，就需移送檢察院審查起訴；對腐敗違法案件的非刑事處罰，當事人可向法院申訴，由法院依法裁判。應建立人大監督、民主監督、社會監督機制，確保人大及其常委會專項調研、執法檢查、聽取報告、工作測評等監督的落實，確保政協對監察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受廣大人民群眾對監察工作意見和建議。

四是建立與檢察機關銜接機制。包括：1.建立案件移送工作機制。監察機關查處的需要追究刑事責任的案件，應及時將有關材料(復制件)送達相應的檢察機關；檢察機關對監察機關移送的案件應及時進行審查，決定提起公訴的，應將審查情況及結果反饋監察機關，決定不予起訴的，應將不起訴的決定及理由通報監察機關。2.建立聯席會議機制。為加強辦案工作銜接，針對面臨的新問題和階段性工作，雙方負責同志定期或不定期召開工作會議，辦案情況通報、工作經驗交流，研究、協調有關政策和法律問題，研究重大案件起訴中需要協調解決的問題。3.建立信息共享機制。如數據平臺共享。監察機關與檢察機關有著各自的執法和司法流程，需大量的法律、法規、規章、制度，數據共享平臺的搭建，為執法司法依據的迅速查詢提供了便利，消除了信息孤島現象；又如技術資源共享。司法會計、司法鑒定等專業技術資源共享有利于監察機關和檢察機關就執紀執法與司法銜接工作中的專業性結論達成共識，避免重復工作，節約了時間和資金。4.探索介入支持工作機制。介入支持是反腐執法實踐的一條經驗。監察機關、檢察機關在查處案件時，根據對方的提請，經常會提前介入支持，預先熟悉案件或幫助分析案件，便于偵查證據的收集和起訴證據的審查工作開展。介入支持的主要方式是:監察機關在查處違紀違法案件時，發現可能涉嫌犯罪的，可以邀請檢察機關派員提前介入，共同研討是否達到刑事追訴的標準，檢察機關認為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，就證據的收集、固定和保全等問題提供指導意見。

（三）加強專業化隊伍建設

紀檢監察機關是政治領域執紀執法的專責機關，紀檢監察隊伍是保障公共權力規范運行的專門力量。紀檢監察是政治性很強的專業工作，又是專業性很強的政治工作。在深化監察體制改革、執紀與執法一體運行、監察與司法法法銜接的背景下，必須加強專業化建設，把政治建設和業務建設統一于監察機關自身建設實踐，在反腐敗斗爭中打造好政治機關的法治產品，規范和正確行使國家監察權。

1、明確紀檢監察專業化建設內涵。紀檢監察應具備優秀的職業操守、深厚的專業知識、嫻熟的專業技能。專業知識既包括黨章和黨內法規，又包括憲法和監察法及相關法律。專業技能既包括依紀依法開展日常監督的能力，又包括依紀依法進行黨內違紀、職務違法和職務犯罪的調查和定性處置能力。特別是職務犯罪調查工作直接對接司法，要實現職務犯罪調查工作的法治化，必須用法律認可的證據證明案件事實，在審查起訴階段用證據說服檢察官，在審判階段用證據說服法官。因而必須做到調查行為合法、規范；調查程序合法、規范；調查方法合法、規范；調查標準合法、規范。  

2、加強對紀檢監察專業化培訓。有針對性地提升紀檢監察干部的專業知識、專業能力、專業作風和專業精神。應當從改革和工作需要出發，開設針對性和指導性強的專題培訓班，提升紀檢監察干部專業能力。根據新形勢、新任務、新情況的需要，加強輪訓，提升紀檢監察干部政治水平、理論水平、專業素養，全面提升履職能力。應當以黨章黨規黨紀和憲法法律、特別是監察法的相關配套規定和創新制度為培訓重點，更好滿足履職要求。應在綜合考量本地區實際情況的基礎上，強化紀檢監察工作人才隊伍的梯隊建設，采取老人老辦法、新人新辦法的工作方針，在招錄新入職工作人員時強化對專業背景和職業素養的要求，對已經在職的工作人員克服各種工作困難，采取分期分批集中輪流培訓的方式提升其法律職業素養。同時鼓勵在職工作人員自學法律知識，考取相關法律職業資格證書。通過單位和工作人員個人的努力，使監察工作人員整體職業素養邁上一個新臺階。

3、加強紀檢監察干部的選拔任用和考核。紀委監察委在黨和國家機構體系中是唯一的專責機關，“專責機關不僅強調監察委的專業化特征、專門性職責，更加突出強調了監察委的責任，行使監察權不僅僅是監察委的職權，更重要的是職責和使命擔當。”因此，對于紀檢監察人員，應當建立一套與專責機關的工作職責相匹配的人事制度。既要探索建立紀檢監察干部資格準入制度，確保新進人員具備基本的專業素養和專業能力。又要嚴肅試用期考察的初衷，在實際工作中檢驗紀檢監察干部工作能力。還要加強對紀檢、監察、法律等方面專業知識的考試，完善公平競爭、擇優錄取的選拔機制。對紀檢監察干部專業能力的考察，應嚴格按照選用標準和程序，注重遴選具有紀律、法律等專業知識儲備的人員，完善紀檢監察干部隊伍的年齡結構、專業結構、知識結構。通過遴選、培訓、實戰，逐步形成一批執紀執法監督和職務犯罪調查的專家。通過推進反腐敗專業人才建設，造就政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、監督有力、執法公正的反腐敗專門力量，把紀檢監察機關建設成機構設置科學，人員配備合理，裝備手段先進，具有強大戰斗力、威懾力和公信力的反腐敗執法機關。

作者：吳建雄，湘潭大學教授、博士生導師，中國反腐敗司法研究中心主任，湖南省法學會法治反腐研究會會長。先后任國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”，特別委托項目“習近平反腐敗戰略思想研究”、“中國特色社會主義國家監察制度研究”首席專家。

推薦人：中國反腐敗司法研究中心企業廉潔合規研究基地主任  劉耀華

編輯：夏亞