主持人語

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關(guān)于修改《監(jiān)察法》的決定，自2025年6月1日起施行。《監(jiān)察法》新增了強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)、禁閉等強(qiáng)制措施。這四項(xiàng)強(qiáng)制措施作為保障監(jiān)察執(zhí)法流程暢通和強(qiáng)化監(jiān)察內(nèi)控機(jī)制的重要舉措，充分體現(xiàn)了打擊犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一的法治原則，蘊(yùn)含著以問題為導(dǎo)向、與時(shí)俱進(jìn)修改監(jiān)察法的立法精神。為此，國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系研究”課題組首席專家吳建雄教授主持組織《監(jiān)察法》新增強(qiáng)制措施研究專題，以期引發(fā)學(xué)界關(guān)注和思考。

摘要

由于監(jiān)察強(qiáng)制措施的類型亟待完善，監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏輕重銜接的人身強(qiáng)制措施體系，監(jiān)察留置的定位和功能出現(xiàn)偏差，《監(jiān)察法》新增了監(jiān)察強(qiáng)制到案等措施。強(qiáng)制到案屬于監(jiān)察強(qiáng)制到案措施、非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施，具有臨時(shí)性、強(qiáng)制效力較弱、適用對象特定等特點(diǎn)。監(jiān)察強(qiáng)制到案能夠保障調(diào)查程序的順利推進(jìn)，彌補(bǔ)監(jiān)察強(qiáng)制到案手段的缺失，體現(xiàn)了人權(quán)保障的價(jià)值目標(biāo)。新修改的《監(jiān)察法》還從構(gòu)成要件、運(yùn)行程序、權(quán)利保障等多個(gè)層面對監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制到案的運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)范，旨在保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，推動(dòng)調(diào)查工作的順利開展。

全文內(nèi)容

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關(guān)于修改《監(jiān)察法》的決定，修改后的《監(jiān)察法》新增一條，作為第21條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，經(jīng)依法審批，可以強(qiáng)制涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人到案接受調(diào)查。”這一調(diào)查措施的增加，豐富了現(xiàn)有的監(jiān)察措施體系，彌補(bǔ)了此前監(jiān)察調(diào)查所缺失的控制到案功能，對依法調(diào)查涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的案件具有重要意義。

一、監(jiān)察強(qiáng)制到案措施的產(chǎn)生背景

監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，用職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序替代了傳統(tǒng)的刑事偵查程序，但職務(wù)犯罪案件的性質(zhì)和行為人的人身危險(xiǎn)性并未發(fā)生改變。職務(wù)犯罪案件具有隱蔽性強(qiáng)、案情復(fù)雜、證據(jù)形式單一的特點(diǎn)，且被調(diào)查人往往具有極強(qiáng)的反調(diào)查意識和較大人身危險(xiǎn)性，在調(diào)查過程中為有效防止被調(diào)查人隱匿、逃竄、相互串供、毀滅證據(jù)，阻礙監(jiān)察調(diào)查工作開展，監(jiān)察機(jī)關(guān)需對被調(diào)查人采取具備人身強(qiáng)制性的措施。考察立法現(xiàn)狀，相較于《刑事訴訟法》，《監(jiān)察法》（2018）規(guī)定的調(diào)查強(qiáng)制措施較為單一，僅包含留置一項(xiàng)限制人身自由的強(qiáng)制措施。根據(jù)新修改的《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置的期限一般可長達(dá)八個(gè)月，特殊情形下還可重新計(jì)算留置時(shí)間。留置適用期限的規(guī)定充分體現(xiàn)了權(quán)力之于權(quán)利的實(shí)質(zhì)干預(yù)性，但《監(jiān)察法》并未將其界定為強(qiáng)制措施而是歸類為調(diào)查措施。此種認(rèn)定不利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，容易導(dǎo)致留置的適用出現(xiàn)偏差，致使超期留置的嚴(yán)重后果。

此外，監(jiān)察強(qiáng)制措施的類型亟待完善。留置時(shí)限較長且審批程序復(fù)雜，監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏能夠短暫剝奪或限制被調(diào)查人人身自由的過渡性措施，難以靈活應(yīng)對實(shí)踐中復(fù)雜多變的情形。例如，針對《監(jiān)察法實(shí)施條例》第96條所規(guī)定的三類不得采取留置措施的特殊人群，如患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人等，監(jiān)察機(jī)關(guān)無法通過其他替代性措施有效限制其人身自由，容易給后續(xù)調(diào)查工作埋下隱患。除此之外，監(jiān)察調(diào)查中還缺少具備控制到案功能的前置性措施，阻礙了調(diào)查工作的順利開展。面對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為正在發(fā)生的緊急情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏高效的應(yīng)對手段以制止違法犯罪行為，減少行為給社會公共利益帶來的損害。

我國刑事偵查設(shè)置了拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕五種強(qiáng)制措施，這幾類強(qiáng)制措施的人身強(qiáng)制性依次提升，共同構(gòu)成了具有梯度性的強(qiáng)制措施體系。反觀監(jiān)察措施領(lǐng)域，當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏輕重銜接、具有梯度性的人身強(qiáng)制措施體系。人身強(qiáng)制措施的單一性導(dǎo)致留置適用頻率居高不下，為滿足案件調(diào)查的需要，留置被異化為取證手段。監(jiān)察辦案候?qū)徚b押率偏高，被調(diào)查人的人權(quán)難以得到有效保障。

此次《監(jiān)察法》新增的強(qiáng)制到案、責(zé)令候查和管護(hù)一同豐富并完善了監(jiān)察強(qiáng)制措施，構(gòu)建了符合比例原則、輕重銜接、具有梯度性的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系。其中，強(qiáng)制到案屬于非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施，是為了保障監(jiān)察調(diào)查工作的順利開展而對被調(diào)查人的人身自由予以短期限制。

二、監(jiān)察強(qiáng)制到案的應(yīng)然性質(zhì)和基本特征

監(jiān)察強(qiáng)制到案的性質(zhì)和特征不僅關(guān)涉強(qiáng)制到案概念的準(zhǔn)確界定，更影響著強(qiáng)制到案的適用與實(shí)施。把握其性質(zhì)和特征，有利于進(jìn)一步理解強(qiáng)制到案的內(nèi)涵。

（一）監(jiān)察強(qiáng)制到案的應(yīng)然性質(zhì)

1.監(jiān)察強(qiáng)制到案措施

根據(jù)功能的不同，可將監(jiān)察強(qiáng)制措施中的人身強(qiáng)制性措施劃分為強(qiáng)制到案措施和強(qiáng)制候?qū)彺胧１O(jiān)察強(qiáng)制到案措施旨在確保被調(diào)查人到案配合調(diào)查、接受訊問，為后續(xù)調(diào)查工作開展提供線索和證據(jù)支持，通常伴隨較短時(shí)間的人身自由限制；監(jiān)察強(qiáng)制候?qū)彺胧┠康脑谟诒Ｕ险{(diào)查程序的順利進(jìn)行，防范被調(diào)查人的人身危險(xiǎn)性，需長時(shí)間限制甚至剝奪被調(diào)查人的人身自由。基于上述分類，此次《監(jiān)察法》新增的強(qiáng)制到案屬于監(jiān)察強(qiáng)制到案措施。第一，強(qiáng)制到案的目的是強(qiáng)制被調(diào)查人到案，是監(jiān)察調(diào)查的前置性措施。其完善了監(jiān)察調(diào)查權(quán)的控制到案功能，給監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了緊急情況下的應(yīng)對手段，為監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制嫌疑人到案的程序提供了正當(dāng)性。第二，根據(jù)新修改的《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察強(qiáng)制到案僅能在短時(shí)間內(nèi)限制被調(diào)查人人身自由，不具備羈押候?qū)彽墓δ堋Ｒ虼耍O(jiān)察強(qiáng)制到案屬于強(qiáng)制到案措施，而非強(qiáng)制候?qū)彺胧?

2.非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施

根據(jù)侵犯公民人身權(quán)利程度的不同，可將監(jiān)察強(qiáng)制措施區(qū)分為非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施和羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施。羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施和非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施在強(qiáng)制力、時(shí)限、幅度等方面均存在差異。非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施僅限制被調(diào)查人人身自由，且程度較輕；羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施期限較長，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力，甚至可能直接剝奪被調(diào)查人的人身自由。監(jiān)察強(qiáng)制到案符合羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施的特征，具體如下。第一，強(qiáng)制到案只能在短時(shí)間內(nèi)限制被調(diào)查人的人身自由，其強(qiáng)制力明顯弱于留置等羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施。第二，監(jiān)察強(qiáng)制到案具有適用優(yōu)先性，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對人身強(qiáng)制措施進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)在充分考慮被調(diào)查人人身危險(xiǎn)性、妨礙調(diào)查開展的風(fēng)險(xiǎn)性基礎(chǔ)上，在保障調(diào)查工作順利進(jìn)行的最小限度內(nèi)予以適用。非羈押性監(jiān)察強(qiáng)制措施的強(qiáng)制力較弱、時(shí)限更短，優(yōu)先適用非羈押性強(qiáng)制措施能夠有效防止羈押性強(qiáng)制措施的濫用給被調(diào)查人權(quán)益造成的侵害。因此，在法定情形下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用監(jiān)察強(qiáng)制到案。第三，監(jiān)察強(qiáng)制到案具有臨時(shí)性，是對被調(diào)查人予以適當(dāng)控制而不過分妨礙其權(quán)利的折中性手段，當(dāng)前立法已針對該措施建立了一系列調(diào)節(jié)機(jī)制，包括變更、解除、撤銷制度。適用期限屆滿后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)變更撤銷強(qiáng)制到案的適用。

（二）監(jiān)察強(qiáng)制到案的基本特征

1.臨時(shí)性和短暫性

監(jiān)察強(qiáng)制到案是監(jiān)察強(qiáng)制措施體系中時(shí)限最短的一類措施。新修改的《監(jiān)察法》對強(qiáng)制到案作出了明確的時(shí)間限制，一般情況下不得超過12小時(shí)，特殊情況下需要采取管護(hù)或留置措施的，持續(xù)的時(shí)間不得超過24小時(shí)。期限屆滿后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件情節(jié)輕重等解除強(qiáng)制到案，轉(zhuǎn)而適用與被調(diào)查人人身危險(xiǎn)性相適應(yīng)的其他種類的監(jiān)察強(qiáng)制措施。基于此，監(jiān)察強(qiáng)制到案的效力也是暫時(shí)的，隨著案件調(diào)查出現(xiàn)新進(jìn)展或者全新的證據(jù)線索的發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制到案會被依法撤銷、變更。強(qiáng)制到案的臨時(shí)性和短暫性表明其是為保障監(jiān)察調(diào)查程序順利進(jìn)行而設(shè)置的前置性措施，體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人人身自由基本權(quán)利的尊重和保障。

2.強(qiáng)制效力較弱

相較于管護(hù)、責(zé)令候查、留置，監(jiān)察強(qiáng)制到案是強(qiáng)制力最弱的一項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施。監(jiān)察強(qiáng)制到案不以剝奪被調(diào)查人的人身自由為目的，而是為了不影響調(diào)查程序的順利進(jìn)行，暫時(shí)約束被調(diào)查人的人身自由，不具有懲罰性，體現(xiàn)了實(shí)體正義和程序正義雙重價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。除此之外，其強(qiáng)制效力弱還表現(xiàn)為該措施適用時(shí)限短且具備嚴(yán)格的期限延長限制。監(jiān)察強(qiáng)制到案是整個(gè)監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的第一環(huán)，其余強(qiáng)制措施均在強(qiáng)制到案的基礎(chǔ)上逐級加大強(qiáng)制力度，進(jìn)而確保措施的實(shí)施效果能夠合理分層并適當(dāng)銜接，使監(jiān)察強(qiáng)制措施更加協(xié)調(diào)化、梯度化、體系化。

3.適用對象特定

根據(jù)新修改的《監(jiān)察法》，監(jiān)察強(qiáng)制到案僅能適用于涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，對于證人、被害人等其他人員，不能適用強(qiáng)制到案。監(jiān)察強(qiáng)制到案是在確保監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的前提下，為實(shí)現(xiàn)高效反腐而設(shè)置的獨(dú)立、特殊的監(jiān)察強(qiáng)制措施，因此其適用對象只能是依法行使公權(quán)力的公職人員。與此同時(shí)，該對象必須涉嫌實(shí)施嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為，但并非所有涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的被調(diào)查人都會被采取強(qiáng)制到案措施，只有當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)收集到了足夠的證據(jù)和線索，能夠證明被調(diào)查人存在嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為，且被調(diào)查人存在逃避偵查、毀滅證據(jù)的可能性時(shí)，才能對行為人采取強(qiáng)制到案。此外，這里的被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步地明確，不包含那些已經(jīng)適用管護(hù)、責(zé)令候查、留置等其他監(jiān)察強(qiáng)制措施的被調(diào)查人，因?yàn)檫@類被調(diào)查人不再具備逃跑、串供的風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)到案配合調(diào)查工作的開展。監(jiān)察強(qiáng)制到案適用對象特定的特點(diǎn)體現(xiàn)了監(jiān)察強(qiáng)制措施的謙抑性和必要性，契合保護(hù)人權(quán)的理念。

三、監(jiān)察強(qiáng)制到案的功能定位

監(jiān)察強(qiáng)制到案措施的功能定位順應(yīng)了監(jiān)察體制改革深化和監(jiān)察實(shí)踐的要求，體現(xiàn)了保障調(diào)查程序順利推進(jìn)、彌補(bǔ)監(jiān)察調(diào)查控制到案功能、強(qiáng)化被調(diào)查人人權(quán)保障的立法期望。

（一）保障調(diào)查程序順利推進(jìn)

國家監(jiān)察體制改革構(gòu)建了全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察體系，以依法調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。為高效履行職務(wù)犯罪調(diào)查的職能，監(jiān)察體制改革中，專門的調(diào)查程序得以設(shè)置。調(diào)查程序在某種程度上替代了偵查程序，這也為調(diào)查程序的具體設(shè)計(jì)提出了要求，例如調(diào)查措施的深入理解和準(zhǔn)確適用，證據(jù)的收集、審查、采信等。調(diào)查程序旨在通過收集被調(diào)查人有無實(shí)施犯罪行為以及案件情節(jié)輕重的證據(jù)，查明被調(diào)查人的違法犯罪事實(shí)。為此，《監(jiān)察法》（2018）設(shè)置了包括留置、訊問、凍結(jié)等12項(xiàng)措施助力調(diào)查程序的開展。強(qiáng)制到案作為監(jiān)察強(qiáng)制措施，保障調(diào)查程序順利推進(jìn)是其重要功能之一。第一，有線索或證據(jù)表明被調(diào)查人可能逃避調(diào)查和審判時(shí)，強(qiáng)制到案能夠短暫控制被調(diào)查人并確保其在指定地點(diǎn)接受訊問，防止其逃逸。隨著經(jīng)濟(jì)資本在全球的快速流通，腐敗分子攜帶贓款逃往海外的現(xiàn)象屢見不鮮，監(jiān)察機(jī)關(guān)取證、追逃、追贓工作面臨嚴(yán)重阻力。當(dāng)發(fā)現(xiàn)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的被調(diào)查人存在逃往境外的跡象時(shí)，采用強(qiáng)制到案措施，能夠?qū)Ρ徽{(diào)查人的人身自由予以控制，制止其逃竄行為，從根源上破解了我國反腐敗跨境追逃追贓形勢嚴(yán)峻的困境。第二，強(qiáng)制到案措施可以有效防止證據(jù)遭到破壞。修改后的《監(jiān)察法》第43條第1款規(guī)定，調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)收集案件證據(jù)，查明案件事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。實(shí)踐中，被調(diào)查人為了逃避法律責(zé)任，可能實(shí)施串供、隱匿、偽造、毀滅證據(jù)等行為，妨礙調(diào)查程序的推進(jìn)。依法適用強(qiáng)制到案，對保護(hù)調(diào)查證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈具有重要意義。第三，強(qiáng)制到案有利于推動(dòng)案件進(jìn)展，提高調(diào)查效率，節(jié)省辦案資源。相較于過去利用留置強(qiáng)制被調(diào)查人到案，強(qiáng)制到案措施的審批流程更為靈活，易于操作。第四，強(qiáng)制到案必須遵循法律對其程序的規(guī)制，如出示證件、不得以連續(xù)強(qiáng)制被調(diào)查人到案的方式變相拘禁被調(diào)查人等，既保護(hù)了被調(diào)查人的合法權(quán)益，也維護(hù)了調(diào)查程序的公正性和合法性。

（二）彌補(bǔ)監(jiān)察強(qiáng)制到案手段的缺失

強(qiáng)制到案具體包括三項(xiàng)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人并對其予以人身控制，將被調(diào)查人帶到指定的訊問場所，并對被調(diào)查人予以短時(shí)間的人身自由限制。強(qiáng)制到案的功能包括兩項(xiàng)，其一，強(qiáng)制拒不配合調(diào)查工作開展的被調(diào)查人到案以接受訊問，獲取案件信息，助力調(diào)查工作開展；其二，制止正在發(fā)生的職務(wù)違法犯罪行為，并在第一時(shí)間控制行為人，對其展開調(diào)查。

《監(jiān)察法》修改前，留置是所有監(jiān)察調(diào)查措施中唯一能夠長時(shí)間剝奪被調(diào)查人人身自由的措施。為了滿足辦案需求，監(jiān)察機(jī)關(guān)面對緊迫情形時(shí)，不得不降低留置的審批標(biāo)準(zhǔn)，致使留置缺乏應(yīng)有的程序規(guī)制。但若嚴(yán)格遵循留置的審批程序，又會阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的進(jìn)程。留置屬于監(jiān)察強(qiáng)制候?qū)彺胧瑢⒘糁玫墓δ芡卣沟娇刂坪偷桨干希狈碚撜?dāng)性和法律依據(jù)。倘若嚴(yán)格按照法律規(guī)定限制留置的適用范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)將缺乏主動(dòng)性，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，嚴(yán)重阻礙調(diào)查工作的開展。實(shí)踐中，我國貪官外逃的現(xiàn)象呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，外逃的貪官大多為中高級領(lǐng)導(dǎo)干部，涉及外逃資金的數(shù)額巨大。究其原因，與監(jiān)察調(diào)查措施中缺乏具有預(yù)警和控制功能的強(qiáng)制到案手段有很大關(guān)系。刑事訴訟設(shè)置了專門的強(qiáng)制到案措施，具體包括拘傳和拘留，偵查機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情節(jié)將被追訴人強(qiáng)制帶到辦案場所進(jìn)行詢問調(diào)查。強(qiáng)制到案是各國刑事偵查活動(dòng)的關(guān)鍵步驟，也是確認(rèn)或排除被強(qiáng)制到案人員嫌疑的重要手段，對整個(gè)刑事訴訟程序起著至關(guān)重要的作用。監(jiān)察強(qiáng)制到案措施的新增彌補(bǔ)了監(jiān)察調(diào)查缺失的強(qiáng)制到案手段，適應(yīng)了職務(wù)違法犯罪調(diào)查的客觀需要，為職務(wù)違法犯罪案件提供人證保障，推動(dòng)調(diào)查工作的順利進(jìn)行，節(jié)約了監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案成本，確保犯罪行為能夠得到應(yīng)有的法律制裁。

（三）保障被調(diào)查人人權(quán)不受侵害

完善公民權(quán)利的保障制度是社會法治進(jìn)程中必須重視的議題，被調(diào)查人的權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)作為深化國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。各類監(jiān)察強(qiáng)制措施的強(qiáng)制效力、功能定位均不同。其中，留置措施因能夠在較長時(shí)間內(nèi)完全限制被調(diào)查人的人身自由，具有較大強(qiáng)制力，監(jiān)察機(jī)關(guān)對使用留置措施應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度。《監(jiān)察法》（2018）中，存在留置與其他監(jiān)察調(diào)查措施混同且功能定位異化的問題，實(shí)踐中監(jiān)察候?qū)徚b押比例失調(diào)，不符合人權(quán)保障的基本理念。

建立包含強(qiáng)制到案在內(nèi)的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的重要目的，就是進(jìn)一步完善被調(diào)查人的人權(quán)保障體系，協(xié)調(diào)懲罰職務(wù)犯罪和保障被調(diào)查人人權(quán)之間的價(jià)值沖突。一方面，監(jiān)察強(qiáng)制措施體系應(yīng)包含多種強(qiáng)制力不同且彼此銜接的監(jiān)察強(qiáng)制措施，基于比例原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的嚴(yán)重程度，選擇適用對其人身自由限制程度相當(dāng)?shù)谋O(jiān)察強(qiáng)制措施。例如，對于被調(diào)查人拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查工作，或是嫌疑人存在逃跑風(fēng)險(xiǎn)，亟須限制其人身自由的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用強(qiáng)制效力最弱且時(shí)限最短的監(jiān)察強(qiáng)制到案。多元化的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系能夠最大程度地減少對被調(diào)查人的不當(dāng)羈押，減輕對被調(diào)查人人身自由的限制。另一方面，強(qiáng)制到案措施的人權(quán)保障功能還體現(xiàn)在對被調(diào)查人保障措施的法律規(guī)定中，盡管被調(diào)查人具有高度配合監(jiān)察調(diào)查的義務(wù)，但其并非監(jiān)察調(diào)查的“客體”，依然享有基本人權(quán)，被調(diào)查人的飲食、休息、生命健康、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利應(yīng)該得到保障。此次新修改的《監(jiān)察法》增加了保障被強(qiáng)制到案人員的飲食、休息、安全，為其提供相應(yīng)醫(yī)療服務(wù)的規(guī)定，并對強(qiáng)制到案措施的適用對象、時(shí)限、程序規(guī)范等進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，能夠有效預(yù)防超期羈押情形的出現(xiàn)。

四、監(jiān)察強(qiáng)制到案的制度面向與規(guī)范運(yùn)行

監(jiān)察強(qiáng)制到案具有人身強(qiáng)制性，為了確保這一程序的合法性、合理性、公正性，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則以規(guī)范強(qiáng)制到案的適用。此次新修改的《監(jiān)察法》對強(qiáng)制到案的適用對象、時(shí)間限制、程序規(guī)范及保障措施等內(nèi)容均進(jìn)行了規(guī)定，為強(qiáng)制到案提供了具體的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范。

（一）監(jiān)察強(qiáng)制到案措施的構(gòu)成要件

監(jiān)察強(qiáng)制到案是法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新權(quán)力，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則。此次新修改的《監(jiān)察法》明確了其適用對象、時(shí)間期限、適用條件，為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法適用監(jiān)察強(qiáng)制到案提供了有益指導(dǎo)。一是監(jiān)察強(qiáng)制到案的適用對象，新修改的《監(jiān)察法》第21條規(guī)定，監(jiān)察強(qiáng)制到案適用于“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人”。嚴(yán)重的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為往往涉及侵害社會公共利益，基于保護(hù)公共利益的目的暫時(shí)限制被調(diào)查人的人身自由符合法益相稱要求。因此，只涉及一般職務(wù)違法行為的被調(diào)查人不包括在適用對象范圍內(nèi)。二是監(jiān)察強(qiáng)制到案的行使期限，新修改的《監(jiān)察法》第46條規(guī)定了12小時(shí)的強(qiáng)制到案期限，特殊情況下可延長至24小時(shí)。作為到案措施，監(jiān)察強(qiáng)制到案不履行羈押的功能，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制強(qiáng)制到案的適用期限，盡量減少對被調(diào)查人人身自由的限制。《監(jiān)察法》修改后，強(qiáng)制到案的行使期限與其功能相適應(yīng)，強(qiáng)制力相當(dāng)，表達(dá)了立法者構(gòu)建輕重銜接的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的愿景，體現(xiàn)了對被調(diào)查人人身權(quán)益的尊重和保障。此外，新修改的《監(jiān)察法》還明確了不得通過連續(xù)強(qiáng)制到案的方式變相拘禁被調(diào)查人，旨在防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制到案措施，將其異化為變相拘禁被調(diào)查人的手段。不過，目前《監(jiān)察法》尚未對連續(xù)兩次采取強(qiáng)制到案的間隔時(shí)間作出明確，日后可以進(jìn)一步完善。三是監(jiān)察強(qiáng)制到案的適用條件，新修改的《監(jiān)察法》并未對監(jiān)察強(qiáng)制到案的適用情形進(jìn)行詳細(xì)列舉，而是作出了“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況”可以采取強(qiáng)制到案的規(guī)定。一方面，這樣的表述賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)一定限度的裁量權(quán)，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)靈活應(yīng)對實(shí)務(wù)中的具體情形；另一方面，該規(guī)定又較為籠統(tǒng)，可能導(dǎo)致實(shí)踐中難以把握強(qiáng)制到案適用的具體情形，容易造成強(qiáng)制到案措施的濫用。對此，日后可以參照《監(jiān)察法》中有關(guān)責(zé)令候查、管護(hù)的規(guī)定，對監(jiān)察強(qiáng)制的適用情形加以具體列舉。同時(shí)，未來《監(jiān)察法實(shí)施條例》進(jìn)一步修改完善時(shí)，可對強(qiáng)制到案的適用情形進(jìn)行明確。

（二）監(jiān)察強(qiáng)制到案措施的運(yùn)行程序

嚴(yán)格的程序規(guī)范一方面能夠監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格遵守監(jiān)察強(qiáng)制措施的期限、對象等實(shí)質(zhì)要件；另一方面程序規(guī)范也是保障被調(diào)查人權(quán)利的重要機(jī)制，能夠?yàn)楸徽{(diào)查人提供有效的救濟(jì)途徑。具體分析，關(guān)于監(jiān)察強(qiáng)制到案的啟動(dòng)程序，新修改的《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制到案應(yīng)當(dāng)“經(jīng)依法審批”。目前立法尚未對強(qiáng)制到案的審批流程進(jìn)行明確，應(yīng)參考留置的審批機(jī)制，對監(jiān)察強(qiáng)制到案適用內(nèi)部審批及報(bào)送上一級監(jiān)察委員會備案的啟動(dòng)程序，以便應(yīng)對調(diào)查中可能出現(xiàn)的緊急情況，同時(shí)有效保障被調(diào)查人的人身自由不被隨意剝奪。關(guān)于監(jiān)察強(qiáng)制到案的執(zhí)行程序，新修改的《監(jiān)察法》第44條作了詳細(xì)規(guī)定。在執(zhí)行過程中，監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向被調(diào)查人出示有關(guān)證件，出具規(guī)范的書面通知，執(zhí)行人員不應(yīng)少于兩人，到案后的訊問過程應(yīng)當(dāng)形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。關(guān)于監(jiān)察強(qiáng)制到案的解除程序，程序的運(yùn)行有不同的階段，完整的強(qiáng)制到案程序還應(yīng)當(dāng)包括解除程序。監(jiān)察強(qiáng)制到案的解除程序適用以下三種情形：第一種情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)制到案階段查明被調(diào)查人并未實(shí)施職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為的，強(qiáng)制到案期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)解除強(qiáng)制到案措施，立即釋放被調(diào)查人；第二種情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)制到案期限內(nèi)查明被調(diào)查人具有違法犯罪情節(jié)的，強(qiáng)制到案期限屆滿后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)案件事實(shí)情節(jié)、參考被調(diào)查人的身體狀況，解除強(qiáng)制到案轉(zhuǎn)而適用其他與被調(diào)查人人身危險(xiǎn)性相適應(yīng)的監(jiān)察強(qiáng)制措施；第三種情形，違法犯罪事實(shí)并未查明，處于存疑狀態(tài)，但強(qiáng)制到案期限已屆滿，措施也應(yīng)當(dāng)解除，可以根據(jù)具體情形適用其他調(diào)查措施繼續(xù)開展調(diào)查工作。

（三）被調(diào)查人的權(quán)利保障與救濟(jì)

國家監(jiān)察體制改革使監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)力，可能致使相關(guān)人員的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利遭到克減，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)以保障人權(quán)為原則。新修改的《監(jiān)察法》第50條第3款對被調(diào)查人在強(qiáng)制到案期限內(nèi)應(yīng)保障的一系列人身權(quán)益進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。具體而言，第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)制到案期間應(yīng)對被調(diào)查人的飲食、休息和安全予以保障，盡管強(qiáng)制到案時(shí)限較短，但被調(diào)查人可能會經(jīng)歷長時(shí)間的談話、詢問，因此保障被調(diào)查人擁有必要的飲食和休息時(shí)間尤為重要。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被調(diào)查人的身體健康狀況為其提供必要的醫(yī)療服務(wù)，以保障被調(diào)查人的基本權(quán)益，體現(xiàn)規(guī)范、合理適用監(jiān)察強(qiáng)制到案的要求。第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)在強(qiáng)制到案期間對被調(diào)查人采取談話、訊問的，必須合理安排時(shí)間和時(shí)長，禁止監(jiān)察人員故意在夜間或長時(shí)間對被調(diào)查人進(jìn)行訊問，通過疲勞審訊的方法非法獲取被調(diào)查人供述。第四，強(qiáng)制到案期間形成的談話筆錄、訊問筆錄，由被談話人、被訊問人閱后簽名才能產(chǎn)生相應(yīng)效力，以防止監(jiān)察人員對談話、訊問筆錄進(jìn)行篡改，保證筆錄的客觀性和真實(shí)性。除上述規(guī)定外，被調(diào)查人還應(yīng)當(dāng)具有知悉到案理由的權(quán)利，及時(shí)得到釋放的權(quán)利，指控調(diào)查行為違法的權(quán)利等。參考《監(jiān)察法》對留置等調(diào)查措施設(shè)置的復(fù)審、復(fù)核權(quán)以及申訴權(quán)，被采取強(qiáng)制到案的被調(diào)查人對強(qiáng)制到案決定有異議的，應(yīng)當(dāng)享有在法定期限內(nèi)申請復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利，針對強(qiáng)制到案期限屆滿仍不予解除的情形，被調(diào)查人也應(yīng)當(dāng)享有申訴權(quán)。

（責(zé)任編輯：余淑娟）

注：因篇幅限制，注釋省略。

期刊簡介

《黨內(nèi)法規(guī)研究》（CN42-1925/D）是我國黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域第一本公開發(fā)行的學(xué)術(shù)性刊物，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，秉持政治性、學(xué)術(shù)性、原創(chuàng)性、實(shí)踐性相結(jié)合的基本理念，面向馬克思主義理論、中共黨史黨建學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)等一級學(xué)科方向和研究領(lǐng)域，致力建設(shè)成為立足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、關(guān)注和研究黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)中的各類重大現(xiàn)實(shí)問題的學(xué)術(shù)期刊。本期為2025年第1期（第4卷，總第11期）。

來源：黨內(nèi)法規(guī)研究whu微信公眾號

作者：羅珊 湘潭大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院研究員、劉怡君  湘潭大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院助理研究員