《北方法學》2023年第3期
摘要：現有研究更多聚焦于企業合規的具體制度設計，鮮有學者關注企業合規制度構建本身，即探究我國如何推動企業合規制度構建，以及其中的模式創新問題。通過梳理我國推動不同類型企業構建合規體系的脈絡發現，現階段已經初步形成了以行政監管的形式迫使金融企業與上市公司率先實現內控合規體系建設，以行政主導的機制強制央企及地方國企構建法律、合規、風險、內控一體化管理體系，以發布合規指引的方式引導外向型企業順應國際合規潮流，以合規不起訴激勵民營企業構建合規管理體系，多種方式互相配合、互為補充、有的放矢的構建模式。在構建過程中，我國應以更廣闊的視角，注重不同主體間的協調聯動、形成合力，共同推進具有本土化特色的企業合規制度的確立和發展。此外，企業不應僅致力于構建單一的企業合規制度，而應以構建一體化的管理平臺為最終目標。

企業合規通常是指企業為有效防范、識別、應對可能發生的合規風險而建立的公司治理體系，也可以被認為是企業為制止違反法律的行為，并使外部權威確信其正在采取措施制止這種侵犯行為而采用的一套政策和控制制度。更直接地說，合規是企業確保員工不違反適用的規則、條例或規范的一套程序。域外各國雖已普遍建立起了企業合規制度，但構建模式并不相同。美國早期主要依賴于以國家監管的單一形式推動企業合規發展，但20世紀中期以后，轉而通過國家監管、強制性自我監管和刑事激勵三種手段，互相配合，互為補充，共同推動企業合規向全行業擴展。法國在借鑒美國企業合規制度的基礎上，創設公共利益司法協議，并在運行的過程中通過由外及內、由重及輕將其適用范圍擴展到了企業的輕微犯罪。與法國相似，英國也選擇了與美國迥異的路徑推動企業合規制度的構建，通過合規協議與民事追償的方式而非傳統刑事追訴方式激勵企業構建合規制度。在域外各國普遍建立起企業合規制度的背景下，我國也開始了企業合規制度的本土化探索，并且在探索的過程中進行了模式創新。有學者主張中國企業合規制度的建構路徑應以刑事合規為“支點”，進而推動企業合規制度全方位覆蓋式發展。有學者認為我國已經初步形成了“日常性合規管理模式”與“合規整改模式”兩種彼此獨立的制度模式。還有學者則觀察到我國政府采取“剛性”與“柔性”兩種模式介入企業合規管理。企業合規的域外經驗介紹主要聚焦于各國如何具體開展企業合規的，而不關心他們是如何推進企業合規制度構建的。同樣，我國在推進本土化企業合規制度構建的過程中，也鮮有學者分析和總結中國是如何推動企業合規制度構建的，以及具有中國特色的模式創新。現有的、為數不多的研究也未能盡其詳。基于此，本文一改現有研究聚焦于企業合規具體制度設計的研究視角，轉向研究我國是如何推動企業合規制度體系構建的以及我國獨具特色的企業合規制度體系的構建路徑。

一、金融企業內控合規體系的構建

（一）金融企業早期的內控體系建設

1997年，巴塞爾銀行監管委員會發布的《有效銀行監管的核心原則》（Core Principles for Effective Banking Supervision）引起國際銀行業的廣泛關注，得到大多數國家的認可，成為銀行監管領域帶有一定強制性色彩的國際標準。受其影響，中國人民銀行也相繼頒布了《加強金融機構內部控制的指導原則》《關于進一步完善和加強金融機構的內部控制建設的若干意見》，要求各金融機構在2000 年前后，建立能基本與國際接軌的科學完善的內控制度。這是我國監管機構頒布的第一批有關金融行業內控的規范性文件。文件要求金融機構構建內控制度時要構筑順序遞進的三道監控防線，這較國外正式提出三道防線理論早了二十多年，意味著我國在探索內控制度之初就取得了創新性成果。

我國證監會在吸收上述規范性文件理論精髓的基礎上，相繼于2001 年和2003年兩度發布《證券公司內部控制指引》，開啟了證券公司內控制度的新起點，并在繼承三道防線理論的同時，還開創性地對證券公司構筑第二道防線提出了“不同部門應職責分工明確，不相容職務應適當分離”的新要求。與此同時，中國人民銀行也發布了《商業銀行內部控制指引》，要求商業銀行實現對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的內部控制。

2010年后，金融行業再次掀起了一波內控體系建設的浪潮。我國銀監會為解決商業銀行公司治理中存在的問題，著手制定《商業銀行公司治理指引》，其中明確有效的內部控制是良好公司治理的主要內容之一。此后，中銀監會對先前頒布的《商業銀行內部控制指引》予以修訂，指出內部控制的實現有賴于董、監、高及全體員工的參與，以及制度、流程和方法的制定與實施。同一時期，證監會也發布了《關于進一步加強保薦機構內部控制有關問題的通知》，要求保薦機構建立健全保薦業務內部控制體系，增強風險控制能力，規范發行人和中介機構的履職行為。

（二）金融企業以專項治理為契機的合規體系建設

2005 年，巴塞爾銀行監管委員會又通過發布旨在推進全球金融行業合規體系建設的權威性文件——《合規與銀行內部合規部門》（Compliance and the Compliance Function in Banks），來敦促和指導會員國的銀行機構普遍組建合規部門和構建有效的合規體系，以防范可能遭受的合規風險。在遵從前述文件所確立的基本原則與制度框架的基礎上，我國銀監會于2006年發布《商業銀行合規風險管理指引》，就董事會、監事會和高級管理層的合規管理職責，合規管理部門職責以及合規風險監管等內容作了細致規定。此后，保監會和證監會也隨即相繼發布了《保險公司合規管理指引》和《證券公司合規管理試行規定》，引導保險公司與證券公司實施合規管理。至此，以銀監會、保監會和證監會為代表的金融監管機構初步實現了通過發布規范性文件的方式促使金融企業進行合規建設的目的。

2014 年10月，黨的十八屆四中全會在北京召開，全會首次以法治為主題，并作出了“全面推進依法治國”的重大戰略部署。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，金融是現代經濟的核心，推動金融法治建設就理所當然地成為了落實全面推進依法治國戰略部署的應有之義。在此背景下，中國銀監會于同年底，決定通過以金融機構自查與監管檢查相結合的方式在銀行業全面開展專項檢查，以加強內部管控，遏制違規經營和違法犯罪，加強銀行業的法治建設。出于同一原因，保監會在保險機構內部開展了“兩個加強、兩個遏制”的專項檢查工作。證監會也于2015年初在證券期貨行業開展了同一主題的專項檢查工作。金融行業通過對其內部管理中存在的突出問題與風險隱患進行排查，開展專項檢查工作，強化了合規經營理念，建立了防范化解風險的長效機制，有效地維護了金融市場的秩序。

從“進行金融監管體系改革，有效防范系統性風險”，到“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”，習近平總書記在幾年間多次強調金融行業要強化監管，提高防控金融風險能力。銀行業對此反應最為積極。銀監會為實現防控金融風險、規范經營行為、加強合規管理的目的，在2014-2015年間開展專項檢查的基礎上，又于2017年開展“三違反”“三套利”“四不當”和“十亂象”等“三三四十”系列專項治理工作，再次掀起了一場整治銀行業市場亂象的監管風暴。2018年，銀監會又對銀行業提出了在對“三三四十”專項治理工作進行全面評估的基礎上，進一步深化整治市場亂象，建立常態化的長效工作機制，形成“不能違規、不敢違規、不愿違規”的合規文化。

在銀行業如火如荼開展整頓市場亂象的系列專項治理工作之時，保監會和證監會則分別于2016年和2017年發布《保險公司合規管理辦法》和《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》，向保險公司和證券公司推行合規管理制度，后者更是被認為首次在證券行業強制推行合規管理。中國證券業協會為進一步將上述文件落實，也相繼發布了《證券公司合規管理實施指引》。

2019年，新合并而成的銀保監會決定對上一年度深化整治市場亂象工作情況進行“回頭看”，開展“鞏固治亂象成果，促進合規建設”活動。金融企業內控合規體系一體化建設的趨勢初見端倪。例如，銀保監會要求商業銀行和保險公司通過強化企業內部治理主體履職盡責、內控架構建設、內控制度流程建設、內控動態完善機制和合規文化培育，來提升內控合規水平，推動內控合規長效機制建設取得長足發展。緊接著銀保監會又于2021年開展了名為“內控合規管理建設年”的活動，將銀行業與保險業對常態化強內控、促合規的探索推向高潮。

通過梳理以銀行業、保險業和證券業為代表的金融行業合規發展可以發現，金融行業因具有高法律風險性，加之金融監管機構對金融機構本就具有監管職能，使得我國理應且能夠率先實現金融行業合規制度的構建，這與美國率先推動金融行業合規的做法一致。我國在金融業先行構建企業合規制度具有以下四個特點：其一是我國金融監管機構通過發布規范性文件，以引導和強制兩種方式推動金融企業構建合規制度。監管機構發布的規范性文件一般多冠以“指引”或“管理辦法”的名稱，前者多采用指導、勸告、建議的方式推動金融企業構建合規制度，后者的強制性意味更強。其二是國際合規潮流對我國金融企業合規制度的構建起到了催化劑的作用，如巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管的核心原則》與《合規與銀行內部合規部門》文件的頒布直接刺激了我國金融企業合規制度的發展。其三是我國金融企業合規建設的關注點呈現出由早期以內控為主線向內控合規管理體系轉變的特點。其四是與原有認知不同，我國企業合規制度的建設并非一味滯后于國際水平，我國在金融行業進行的合規探索中也曾貢獻本土智慧，所提出的三道防線理論遠遠早于國際上正式提出該理論的時間。

二、證監會監管下的上市公司合規建設

（一）上市公司的內控體系建

2002年，美國國會通過了《薩班斯—奧克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act of 2002)，強制要求美國上市企業在編制年報時應包含內部控制報告，并且企業的管理層有責任確保所建立的內部控制體系充分有效，同時還要求會計師事務所對企業內控體系的有效性進行測評并出具報告。此外，該法案還通過設置嚴苛的刑事責任激勵企業實現合規監管，在很大程度上推動了美國企業合規的刑事化發展。受《薩班斯—奧克斯利法案》影響，西方各國均相繼頒布法案要求本國企業實現內控體系建設。

在我國，深圳證券交易所為促使該所主板上市公司進行內部控制體系建設，于2006年制定了《深圳證券交易所上市公司內部控制指引》。2008年，財政部、審計署、銀監會、保監會與證監會又一同制定了《企業內部控制基本規范》，要求執行本規范的上市公司就其內部控制的有效性進行自我評價，并將自我評價報告予以披露，與此同時，還可委托會計師事務所審計內部控制的有效性，出具審計報告。因《企業內部控制基本規范》借鑒了美國《薩班斯—奧克斯利法案》的精髓，實現了企業內部控制從無到有的跨越，所以也被稱為“中國版”的《薩班斯—奧克斯利法案》。為有效實施《企業內部控制基本范》，五部門又于2010年頒布了《企業內部控制應用指引》《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》，以引導企業完善內控體系建設，規范企業內控評價程序和會計師事務所的內控審計業務。《企業內部控制基本規范》及其配套指引的發布標志著具有中國特色的企業內控規范體系基本建成。

（二）以信息披露制度構建為代表的內控合規體系建設

證監會在其頒布的2018版《上市公司治理準則》中，明確要求上市公司應進行內部控制及風險管理制度建設，并將制度的建設與實施情況以及會計師事務所的審計意見予以定期披露。2021年，上海市證監局選擇華測導航和普元信息兩家上市公司作為試點單位，通過修改公司章程，設立內控合規機構，將風險管理與合規管理嵌入業務流程。這一試點探索無疑極大地加快了所有滬市的上市公司及計劃上市的公司合規體系的建設。

對監管者而言，更優的監管策略不是將重點放在探究所搭建合規體系的實質，而在于合規職能的透明度。因而，信息披露義務是企業合規性管理的一種方式，被視為企業合規的內涵和應有之義。甚至，合規性就被認為是一種披露。例如，《美國聯邦起訴商業組織原則》（Principles of Federal Prosecution of Business Organizations）就將企業的自愿披露與自愿合作作為了檢察官起訴企業時所權衡的因素。

我國證監會推進上市公司信息披露制度的構建可追溯至2002年《上市公司治理準則》規定的“上市公司具有持續信息披露責任”。此后，全國人大和證監會又通過《證券法》和《上市公司治理準則》的修訂進一步強化了上市公司的信息披露義務。證監會則緊接著又通過修訂《上市公司信息披露管理辦法》將前述內容進一步貫徹落實。

值得關注的是，環保部門在推動上市公司履行環境信息披露義務中起到了重要作用。原國家環保總局曾于2003年發布第一部涉及企業環境信息披露的文件——《關于企業環境信息公開的公告》，詳細列明了強制和自愿公開的環境信息內容以及公開方式，其后又與證監會一道積極推進和監督上市公司公開環境信息，完善環境信息披露的監管機制。特別是2015年頒布的被稱為“史上最嚴”的《環境保護法》，要求重點排污單位應如實公布環境信息的同時，還賦予了民眾獲取環境信息的權利，極大地促進了企業積極履行環境責任，有效地提高了企業環境信息披露的質量。次年，環保部等七部門又在《關于構建綠色金融體系的指導意見》中，進一步對上市公司強制性環境信息披露制度的建立和完善提出了具體要求。

銀監會、保監會與證監會對金融行業的企業合規制度構建起到了重要的推進作用。但相較而言，證監會以及各地證監局不僅在推動金融企業搭建合規體系中起到了重要作用，還通過發布規范性文件和要求上市公司以自我評價的形式披露合規建設成果，在上市公司合規監管體系的建設上發揮著實質作用。另外，在推動上市公司構建信息披露制度的過程中，除證監會外，環保部門也通過環境監管職能的履行，在其中起到了至關重要的作用。與金融企業合規建設的邏輯相似，上市公司在初步完成內控體系建設后，也進而轉向了內控合規管理體系建設。

三、國有企業的法律、合規、風險、內控一體化管理平臺探索

2014年10月，中共中央作出“全面推進依法治國”的重大戰略部署，在推動金融法治建設的同時，也對央企及地方國企的法治建設產生了深遠影響。國務院國資委為貫徹落實全會精神，要求各央企在未來五年要完成大力加強企業法律風險防范機制和企業合規管理體系建設的重點任務。此后，國資委又通過頒布《關于全面推進法治央企建設的意見》（以下簡稱《法治央企建設意見》）再次對企業合規管理體系建設的重要性予以強調。根據《法治央企建設意見》，央企在未來五年要通過合規管理能力的提升、合規管理工作體系的建立、合規制度準則的制定、合規培訓的開展，形成全員合規的良性機制，探索建立法律、合規、風險、內控一體化管理平臺。各地國資委也相應地被要求積極推動其下屬企業的法治建設。

自2016年4月起，國資委在中國石油、東方電氣集團、中國移動、中國中鐵和招商局集團5家央企，開展合規管理體系建設試點工作。試點央企均探索構建了各具特色的合規管理體系。其中，中國石油將合規管理納入企業戰略，制定了《誠信合規手冊》。東方電氣集團在制定自己企業《誠信合規準則》的同時，著重強調合規管理的持續性建設。中國移動選擇將合規管理納入公司章程，啟動“合規護航計劃”，保障合規管理常態化運行。中國中鐵則通過融合黨內監督、法律風險防范、內控、全面風險管理、貫標認證、合規管理組織和合規管理制度八大體系，創造了“大合規”的理念。招商局集團的合規理念是“合規從高層做起、全員主動合規、合規創造價值”，更為注重合規文化建設。中國聯通和中煤集團等央企雖未被選為試點，但同樣積極地進行合規管理體系建設的探索，為企業合規制度的構建和普及提供經驗支持。此外，各地國資委也紛紛效仿央企，自發地在其所出資的企業開展合規管理試點工作，如北京市國資委選取了5 家市屬國企作為試點進行合規管理體系的探索，江蘇省國資委則選取了3家省屬企業和7家省屬重點子企業開展合規管理試點工作。

合規管理體系建設試點工作取得顯著成績，得益于國資委在推進法治央企建設的過程中牢牢抓住了領導干部這個“關鍵少數”，認定主要負責人是推進法治央企建設的第一責任人，以此來增強其法治意識和推進合規建設動力。在激發領導干部合規動力的同時，國資委還通過列明72種在集團管控、風險管理等違規高發的領域和環節中予以追責的情形，給其戴上了責任追究的“緊箍咒”。

2018年11月，國資委在總結合規管理體系建設試點經驗的基礎上，頒布《中央企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱《央企合規指引》），確定國資委對央企的合規管理工作負有指導監督的責任。《央企合規指引》將推進合規管理建設認定為法治央企建設的核心工作，通過頂層設計的方式為央企推進合規管理建設提供了政策依據，為地方國資委積極推動下屬企業進行合規管理建設提供了指引，其頒布堪稱是央企乃至全國各類企業合規管理建設的里程碑式事件。此后，國資委又多次通過發布規范性文件的方式對央企的合規管理建設提出更高的要求：各央企需將風險管理與合規管理嵌入業務流程，建設三位一體的內控體系，實現強內控、防風險、促合規的管控目標；強調央企需以強內控、防風險、促合規為目標，進一步整合優化內控、風險和合規工作；央企應通過法律、合規、內控、風險管理的協同聯動，健全合規管理體系。

截至2021年，中央企業已全部成立了企業合規管理委員會，超過70家央企設立了合規聯絡員，合規管理人員超過了3萬人，合規治理體系初步建成，成績斐然。2022年，國資委為了使企業合規管理工作能夠更上一個臺階，籌劃開展了“合規管理強化年”工作。同年4月，在《央企合規管理指引》的基礎上發布《中央企業合規管理辦法（公開征求意見稿）》向社會公開征求意見，對合規管理體系的建設提出了更高的要求。此外，各地國有資產監督管理機構遵照上述文件精神，也在如火如荼地推進所出資企業進行合規管理體系建設。

雖飽受爭議，但國資委實際上扮演著集國企出資人、國有資產的監督管理人和監督管理規則的制定人于一身的“超級出資人”的角色。國資委憑借“超級出資人”的職能優勢，在國企合規管理體系的建設中負有指導監督職責，使其能夠直接以行政主導的方式推進所出資企業的合規管理體系建設。國資委在推進國企構建企業合規制度的過程中表現出了以下三個特點：其一是通過發布規范性文件為國企設定合規管理職責后，以行政主導的方式，如合規考評、合規報告等，強制企業履行合規管理體系的建設職責。在行政主導的模式下，國資委通過實施行政壓力，實現了短期內推動國企構建企業合規制度的目標。其二是首先推動央企構建企業合規制度，在央企的示范作用下，繼而推動省屬國企和市屬國企的梯次發展。這種模式不僅減少了合規管理體系建設的阻力，還能確保及時發現合規管理體系建設中顯露的問題并及時進行調整。其三是國企因具有良好的法治建設基礎，如先前總法律顧問制度的建立，且法務管理、合規管理、風險管理和內控體系作為國企法治體系的重要組成部分具有不同程度的趨同性，所以國企所要建設的目標管理體系不是單一的合規管理體系，而是法律、合規、風險、內控四位一體的管理平臺。

四、外向型企業的海外合規風險應對

起源于美國的企業合規制度，在21世紀進入了快速發展期，包括聯合國、經濟合作與發展組織和世界銀行集團在內的國際組織通過制定和發布全球性的契約、指南和指引，對不合規行為實施懲戒，引導和督促企業進行合規管理。在對合規管理核心問題達成共識，企業合規的觀念逐漸被企業認可的基礎上，世界標準化組織基于最新的合規管理實踐，于2021年4月13日頒布了ISO 37301：2021《合規管理體系要求及使用指南》，以修訂并代替ISO 19600：2014《合規管理體系指南》。這意味著企業合規已經成為一種世界性的趨勢。

近年來，隨著中國經濟的快速發展，中國企業的不斷壯大，尤其是“一帶一路”政策的推進，越來越多的中國企業開始參與到全球市場的競爭當中。但是，隨著各國合規監管制度的普遍建立，對跨國企業的合規要求與監管力度的日益增強，中國企業也面臨著越發嚴峻的合規風險與挑戰，如抱有僥幸心理、應對不當，可能會付出財產和聲譽損失的高昂代價，甚至遭遇“滅頂之災”。

2017年3月，因違反美國出口管制規定，中興通訊與美國商務部、財政部和司法部三部門達成和解協議：中興通訊同意接受處罰，支付共計11.92億美元罰金，其中3億美元視中興通訊履約情況而暫緩執行。2018年4月16日，美國商務部因中興通訊未對部分違規員工扣減獎金和寄發懲戒信，禁止美國企業在7年內向其出口電訊零部件、軟件和技術等。2018年6月7日，中興事件再次發生轉機，中興通訊與美國商務部最終達成和解協議：中興通訊支付10億美元罰金和4億美元的代管資金，同時改組董事會，強化合規管理后即可解除禁令。中興事件的教訓不可謂不深刻，這反映出中國企業在全球化的競爭中，合規管理體系存在短板，應對合規風險的能力不足。

在同一時期，歐洲議會通過了史上最為嚴苛的數據保護條例《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulations），意圖以此改善個人數據保護狀況，作為歐盟數據治理的里程碑事件，該條例的通過與實施還對全球個人數據保護產生了深遠影響。根據條例規定，如企業違反該條例，監管機構根據其違規程度，最高可處以2000萬歐元或該企業上一年度全球營業額的4%作為罰款（二者取其高）。該條例實施一年后，谷歌就因違反該條例的規定，被法國處以了5000萬歐元的罰款。嚴苛的數據保護監管以強大的威懾力使相關企業倍感壓力，根據德勤的調查報告顯示，歐盟區域內七成左右被調查企業依照《通用數據保護條例》的規定增設了合規崗位，歐盟區域外的被調查企業也因忌憚該條例的長臂管轄，紛紛增設了合規崗位。《通用數據保護條例》的實施以及谷歌等企業因違反條例而被處以高額罰款，使中國企業清楚地意識到數據合規已迫在眉睫，紛紛著手構建數據合規制度。

中興事件的慘痛教訓以及嚴苛的數據保護監管迫使中國政府和企業切實感受到加強企業合規監管不僅是企業的自身需求，也是政府助推企業穩健“出海”與國際合規框架接軌的內在要求。中興事件發生后，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于規范企業海外經營行為的若干意見》，強調要規范外向型企業的海外經營行為，補足制度短板，加強合規制度建設，更好地服務于對外開放的大局。為此，中國標準化研究院牽頭，以國際標準化組織發布的《合規管理體系指南》為基礎，制定了GB/T35770《合規管理體系指南》，幫助各類組織構建合規管理體系，防范合規風險。與此同時，發改委與商務部等五部門為規范民營企業海外的投資經營行為，制定《民營企業境外投資經營行為規范》，要求民營企業開展境外投資和經營活動時，完善經營管理體系，依法合規誠信經營，切實履行社會責任。2018年，國資委在其頒布的《央企合規管理指引》中，也著重強調央企要守住海外投資經營行為的紅線、底線，注重合規培訓與風險排查，完善合規管理體系建設。此外，更為具有針對性的《國有企業境外投資經營行為規范》的研究起草工作也在同步進行中。為順應國際合規潮流，強化合規經營，中國貿促會于2018年成立了全國企業合規委員會，發布了全國企業合規倡議書。同年，發改委、商務部、人民銀行與全國工商聯等七部門為服務企業開展境外經營，推動企業提升合規管理水平，指導企業制定具體的合規管理指引，共同制定了《企業境外經營合規管理指引》。

在中美貿易戰的復雜背景下，中興事件的慘痛教訓以及以《通用數據保護條例》為代表的具有長臂管轄的嚴苛監管條例使正在積極實施“走出去”戰略的中國企業感受到了史無前例的合規風險與挑戰，也刺激了外向型企業采取主動構建合規監管體系的策略予以回應。與此同時，國家也適時發布合規指引，引導和幫助外向型企業搭建合規管理體系。值得注意的是，因外向型企業本就具有主動應對風險與挑戰的合規意愿，我國主要采取引導而非強制的策略推動其構建合規監管體系。

五、檢察機關主導下的合規激勵探索

民營企業及民營企業家是重要的市場主體。為企業營造良好的營商環境，激發企業家的積極性、主動性和創造性，對促進經濟持續健康發展及中國夢的實現至關重要。最高決策層就此曾反復作出政治宣示。特別是2018年7月，中美貿易摩擦加劇，在外部環境顯著變化，經濟運行穩中有變、穩中有憂的背景下，中共中央召開會議提出“六穩”政策；2020年4月，為統籌推進疫情防控與經濟社會發展，中共中央政治局召開政治局會議強調在疫情防控常態化的前提下還應堅持“六保”政策。在貫徹和實現“六穩”“六保”政策的過程中，確保民營企業的穩健發展無疑是其中的應有之義和重中之重。法治是最好的營商環境，國家為此制定了一系列旨在保護民營企業以及民營企業家權益的政策。與此同時，司法機關也積極予以響應，對民營企業以及民營企業家在刑事司法上予以從寬保護，一時間似乎已成為一種共識。然而，只有將這種從寬的刑事司法保護政策及時予以制度回應，才能從根本上打消民營企業家的疑慮，進而堅定信心，全身心投入生產經營活動。

實現檢察工作與經濟社會發展的同頻共振，優化法治營商環境，是檢察機關的重要工作之一。2020年3月，最高人民檢察院在全國確定了6個基層檢察院作為試點單位，啟動了對涉罪企業實施依法不捕、不訴、不判處實刑的企業合規監管試點工作。同年７ 月，最高人民檢察院出臺《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》，特別強調落實“少捕”“少押”“慎訴”的司法理念，依法合理采取更加靈活務實的司法措施，堅持依法能不捕的不捕，將犯罪嫌疑人是否認罪認罰并積極復工復產、開展生產自救、努力保就業崗位作為判斷是否具有社會危害性的重要依據，同時慎重適用涉財產強制性措施，對涉嫌犯罪但仍正常生產經營的各類企業，原則上不得采取查封、扣押、凍結措施。

2021年，張軍檢察長在十三屆全國人大四次會議上所作的《最高人民檢察院工作報告》中再次重申，要堅決貫徹黨中央統籌推進疫情防控和經濟社會發展部署，服務“六穩”“六保”。檢察機關應用好司法政策，穩企業保就業，助力各類企業復工復產、渡過難關，對涉及經營類犯罪的企業負責人，依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出緩刑建議。與此同時，最高人民檢察院還將企業合規改革試點范圍擴大到10個省份、上百家檢察院。試點的核心就是檢察機關在辦理涉企業刑事案件，落實“不捕不訴不判實刑”司法政策的同時，根據案件實際情況，督促企業作出合規承諾并積極整改落實，促進企業合規守法經營，減少和預防企業犯罪，實現三個效果的統一。為推進合規改革試點工作，建立健全涉案企業合規第三方監督評估機制，2021年6月，最高人民檢察院又聯合國資委、全國工商聯等部門一起發布《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》以指導涉案企業合規不起訴工作以及涉案企業合規建設的開展。與此同時，最高人民檢察院還對前期改革試點的經驗進行總結，發布了10個典型案例和1個指導性案例。此后，在檢察機關的推動和主導下，涉案企業合規第三方監督評估機制管理委員會正式成立，各地也紛紛效仿，成立了地方的相應機構。2022年3月，第二批涉案企業合規改革試點結束后，最高人民檢察院于2022 年4月將涉案企業合規改革在全國范圍內展開。可以說，試點改革工作中所積累的實踐經驗為企業合規制度在全國確立而后普及積累了寶貴財富。

為實現保持經濟持續健康發展，激發主場主體活力，穩定就業的目標，對民營企業予以特殊保護，檢察機關創造性地靈活運用刑事政策，探索具有中國本土化特色的企業合規不起訴制度。檢察機關主導下的合規激勵探索具有以下特點：第一，檢察機關的主導是我國推進企業合規制度構建模式的鮮明特色，甚至可以說，是檢察機關的合規不起訴試點改革推動了社會各界對企業合規制度的廣泛關注和熱議。第二，合規不起訴制度探索是檢察機關職能的主動擴張，是積極參與社會治理、能動司法的一種體現。第三，檢察機關在企業合規改革試點的過程中始終秉持“穩慎、有序”的改革理念，審慎選擇改革試點積累經驗后，再逐步將試點范圍進一步擴大直至在全國普及。此外，檢察機關“穩慎、有序”的改革理念還體現在主導出臺各項與試點改革配套的規范。第四，檢察機關主導下的合規激勵探索使企業合規擁有了向更廣泛適用對象擴展的基礎。在合規不起訴制度的激勵下，以中小微企業為代表的民營企業擁有了改造經營模式、進行合規體系建設的動力。

六、代結語：企業合規構建的優化進路

我國現階段已經初步形成了以行政監管的形式迫使金融企業與上市公司率先實現內控合規體系建設，以行政主導的機制強制央企及地方國企構建法律、合規、風險、內控一體化管理體系，以發布合規指引的方式引導外向型企業順應國際合規潮流，以合規不起訴激勵民營企業構建合規管理體系，多種方式互相配合、互為補充、有的放矢的推進模式。然而，我國在以本土化方式推進企業合規制度構建的過程中，還存在著諸多亟需關注和解決的問題。為此，筆者嘗試提出以下改革建議和思路：

第一，多元審視企業合規建設，以更廣闊的視角探究具有中國本土化特色的企業合規構建路徑。雖然學界已經注意到了行政監管等手段在推動企業合規制度構建中的作用，但往往更加關注的是檢察機關的合規不起訴探索，即企業合規刑事激勵的內容。如有學者認為，刑事合規是推進企業合規制度的“支點”，中國的本土化企業合規制度建構應是由涉案企業合規整改向未涉案企業及其行業的全方位延伸擴展。誠然，刑事激勵使企業合規擁有了向更廣泛適用對象擴展的基礎。但如前所述，企業合規實際上早已以“內控體系”“風險防控”等其他形式存在于金融企業、上市公司以及國有企業的公司治理實踐當中。檢察機關主導的合規不起訴試點改革只不過是將原本沒有被廣泛關注到的“悄悄進行的合規實踐”映入大眾眼簾。這與我國企業合規建設尚處于“干打雷不下雨”階段的論斷大相徑庭。有學者認為檢察機關已經意識到了這個問題，隨著試點的深入，主動將所推行的合規由刑事領域擴展至民事檢察、行政檢察和公益訴訟領域，以實現將企業合規引向更廣闊的空間。實際上，如能以更廣闊的視角多元審視企業合規建設，我國現階段已經初步形成了以政府部門、監管機構以及司法機關等不同主體，通過多種方式，互相配合、互為補充、有的放矢的本土化構建路徑。因每種推進模式的主體、推進的初衷和關切的領域等各不相同，直接導致不同路徑下的企業合規制度構建呈現出不同的特點，這需要在推進制度構建的過程中加以重點區分并格外注意。例如，順應國際合規潮流，緩解國際合規壓力幾乎是所有主體，特別是外向型企業的合規動力，所以國家的推進策略主要以引導為主，而國企的合規建設是中共中央法治建設的直接要求，這使得針對國企的推進模式具有很強的強制色彩。就金融企業而言，因其具有高法律風險性，如監管不當易引發系統性金融風險，迫于監管機構的強監管壓力，金融企業率先實現了內控合規體系建設。在中美貿易戰與新冠疫情背景下，檢察機關對民營企業予以特殊保護的初衷致使在企業合規不起訴制度的實踐中，易出現片面強調“厚愛”，忽視“嚴管”的現象。

第二，應注重不同主體間的協調聯動、形成合力，共同推進企業合規制度的確立和發展。企業合規制度的確立和發展是一項系統工程，需要在整個國家治理體系下進行統籌謀劃，齊頭并進。具體來說，需要政府部門、監管機構以及司法機關內部各部門之間的協調聯動，形成合力。然而，由于我國在推進企業合規制度發展時，時間緊、任務重，各行為主體未能統一步調、互相協調，而是呈現出各自為陣、各行其是的尷尬局面。這也導致了我國在推進企業合規制度的過程中，出現了一些問題。雖然銀保監會、證監會均屬金融監管機構，但二者的步調都難以協調統一，這表現在原保監會前期推進保險業搭建合規監管體系的步伐明顯滯后于其他二者。因欠缺監管部門的強制力加持，《合規管理體系指南》與《企業境外經營合規管理指引》等文件只能引導外向型企業制定具體的合規管理指引，但外向型企業是否依其指引進行了合規監管體系的建設則有待考察。我國雖能以行政主導的方式要求央企和地方國企在短時間內構建合規制度，積累合規管理經驗，但該經驗未能得到推廣并引起其他部門的重視，以致其示范作用沒有得到最大限度的發揮。檢察機關主導的涉案企業合規改革，雖能調動起更廣泛市場主體進行合規監管的興趣，但尚存在公安機關和審判機關等其他司法機關的缺位，更遑論立法和行政部門的配合與支持。可見，各行為主體在協調推進企業合規制度的過程中確有不盡如人意之處，因而各部門應加強彼此之間的協調與配合。

第三，企業不應僅致力于構建單一的企業合規制度，而應以構建一體化的管理平臺為最終目標。國資委發布《中央企業全面風險管理指引》，要求我國央企積極構建風險管理制度，拉開了央企合規管理的序幕。而后，國資委又于2015年和2020年兩度對央企分別提出了“探索建立法律、合規、風險、內控一體化管理平臺”和“以強內控、防風險、促合規為目標，進一步整合優化內控、風險和合規工作”的新要求。無獨有偶，銀保監會也于2021年在金融業開展了名為“內控合規管理建設年”的活動。由此可見，內控體系和風險管理制度均被視為與企業合規制度相關，并已經或多或少地存在于各類規范性文件及法律制度之中了。但這并不意味著企業、監管機構、政府各部門乃至國家混淆并混用了企業法務、合規管理、風險防控和內控體系等概念，而應當視為企業合規已經形成了一個包括治理、風險、合規和內控在內的概念群和制度群。從這個意義上說，企業合規經常與風險管理和內控體系聯系在一起并時常混同，甚至三者被等同視之。我國金融企業與上市公司的合規建設具有由早期以內控體系為主線向內控合規管理體系轉變的特點，國企則致力于搭建法律、合規、風險、內控一體化管理平臺。從管控融合的角度來說，企業有且僅有一個管理體系，究竟冠之以內部控制體系、風險管理體系還是合規管理體系，只是視角不同，三者實質上具有內在的一致性，只能一體化建設。所以說，不拘泥于展現形式的異同，重點把握不同概念背后所反映的實質內涵，才是企業合規制度構建的關鍵。以國企為代表的具有雄厚實力的企業，應以搭建一體化管理平臺為最終目標，中小微企業則可摒棄“大而全”的“形式上的合規”，搭建具有針對性與可執行性的，注重合規文化和合規意識培養的“小而專、小而精”的“實質合規體系”。