《中國黨政干部論壇》雜志“全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰”專題文章品讀

 

習近平總書記在主持中央政治局第四十次集體學習時強調，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴峻復雜。《中國黨政干部論壇》策劃聚焦“全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰”，分別約請上海市委常委、市紀委書記、市監委主任劉學新，中國紀檢監察學院黨委副書記兼紀委書記蔡志強，中國社會科學院政治學研究所副所長王炳權，湘潭大學二級教授、中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄，燕山大學公共管理學院教授杜治洲等撰文探討。我們特推送這5篇論文，以饗讀者。

 

王炳權：從源頭上完善管權治吏體制機制

 

中央政治局2022年6月17日就一體推進不敢腐、不能腐、不想腐進行第四十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，要從源頭著手，完善管權治吏的體制機制，更加常態化、長效化地防范和治理腐敗問題。完善管權治吏的體制機制，是更加常態化、長效化地防范和治理腐敗問題的關鍵，需要在“選人”“做事”“監督”“容錯糾錯”四個方面進一步完善相關機制。

 

一、完善權力授予機制，進一步解決“權力屬性”的問題

 

各級干部手中的權力屬于人民，是人民授予的，人民是權力的主體。《中華人民共和國憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。然而，在很多人關于權力屬性的實際認知中，并沒有從根本上解決權力的歸屬問題。在一些干部的潛意識中，還是認為權力是上級給的，職務是上級任命的，因此，在權力的實際運作過程中，人民與權力的實際關系可能就會發生異化。權力授予的核心問題是選人用人。權力授予機制不夠完善的主要表現是，在選人用人上，人民的參與度不夠。人民對選人用人的發言權大小，是完善授權機制的切入點。

 

完善選人用人的權力授予機制的關鍵不是在“直接選舉”和“間接選舉”之間作出選擇，而是要讓人民的代表能夠更有效更直接與人民發生切實的關系，能夠密切聯系人民群眾，充分發揮代表作用。要切實解決權力的人民屬性的落地問題，僅僅從觀念上強調人民代表人民選是遠遠不夠的。毋庸諱言，我們的選人用人機制在實際操作中存在一定程度的理論和實踐相脫離的問題。廣大人民行使權利選出自己的各級人民代表，代表人民行使權力；廣大黨員行使權利選出各級黨代表，組成黨的各級組織。這是非常合邏輯的授權機制。但是我們也要看到，這樣的授權機制的代表性還有一定的提升空間。黨的十八大以來全面從嚴治黨和深度反腐實踐充分說明，我們的選人用人機制還需進一步完善。解決這個問題的核心抓手是，在完善人民代表聯系人民、黨代表聯系黨員的機制上下功夫。習近平總書記強調，人民代表大會制度是全過程人民民主重大理念的制度載體。在完善選人用人授權機制過程中，首先要強化各級各類代表的代表性，匯聚民心，找到最大公約數，反映在選人用人上，才能把德才兼備符合民意的人選出來。如此，被選人才會更真切地體會到手中的權力是人民授予的，才會形成正確的權力觀，真正理解權為民所用的涵義。從反腐的角度來講，授權機制的完善能夠從根本上解決權力的源頭問題，權力是人民賦予的，是為人民謀利益的。

 

二、完善權力運行機制，進一步解決“權力制約”問題

 

完善權力運行機制主要是解決公權力邊界的問題，讓權力的運行有正面的積極的牽制，確保權力“不出軌”。如果說，完善授權機制要解決的是“選好人”的問題，那么完善權力運行的機制要解決的是“做好事”的問題。“做好事”，即權力姓“公”不姓“私”。黨的十八大以來，我們對腐敗治理的主戰場主要集中在用權的領域。大量的案例說明，權力運行機制不完善，權力在實際的運行過程中可能就會被濫用、被私用、被“資源化”、被“市場化”，成為交易的稀缺資源。嚴重的“權力私用”帶來令人觸目驚心的腐敗，民意受到嚴重傷害，影響黨的執政根基。如何真正地讓權力在陽光下運行，如何真正地把權力關進制度的籠子，讓權力的運行有軌道、不出格成為治理腐敗實踐中的深層次問題。

 

通過觀察，實際層面上權力運行存在的問題集中表現在缺乏實質的有效的規制。而腐敗頻次與烈度比較低的領域的權力運行，則在為權力立規矩上做得更為到位，才有了“比較清廉”這樣的正反饋。事實證明，權力沒有規矩，就會像決堤的河水，破壞性是極大的。那么如何筑牢權力的堤壩，完善其運行機制，則成為“用好權”“做好事”的關鍵性問題。從我們在此方面的制度設計、立規設矩的實踐看，我們已經有很好的理念和制度安排。與此相應的是，我們也已經有了一套在實踐中得到驗證的好的體制、機制，比如民主集中制、負面清單制等。

 

為進一步完善權力運行機制，我們應該繼續在實踐民主集中制、負面清單制上下功夫。民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志，同樣也是保證權力依規運行最重要的保障機制。通俗地講，權力的運行最終往往表現在“誰說了算”上，最終的決策是一個人的意志還是經由民主基礎上的集中作出的，這是具有本質性差異的兩種權力運行方式。為了確保權力行使不跑偏，從源頭遏制權力被“惡性使用”，必須強化民主集中制在權力運行中的正確貫徹，確保科學決策、民主決策落到實處。從現實看，民主集中制落實過程中的問題主要是發揚民主不夠，特別是在一些層級具體事項的推進和行政過程中表現得比較明顯。民主和集中是相輔相成的。通過觀察若干腐敗案例，可以看到一些領導干部在“做事”的過程中習慣獨斷專行，回避民主協商的要求，事實證明沒有民主的集中很容易走偏。所以，我們強化民主集中制在用權過程中的重要作用，就是強調“依規用權”。此外，還要從體制機制上落實好“法無授權不可為”的理念，積極推進和實行負面清單制，哪些事能做，哪些事不能做，要一目了然，讓權力不是萬能的觀念落到實處。

 

三、完善權力監督機制，進一步解決“權力任性”問題

 

監督機制是從源頭遏制腐敗、管權治吏的核心抓手之一。它的主要任務是解決權力任性的問題。權力任性，主要表現就是脫離了權力的公益性質，或者被私用，或者被濫用。權力之所以在一個時期內在一定程度上可以表現為“胡作非為”，與監督不到位有著直接關系。黨的十八大以來，我們在反腐敗斗爭中取得了顯著成效、積累了重要經驗，不僅僅表現在“打虎”和“拍蠅”上，更值得研究的是我們在權力監督上所作的努力和取得的經驗。讓權力時時處于組織和人民群眾的監督之下，是我們全面從嚴治黨的重要經驗。從頂層設計層面，我們黨和國家積極推動紀檢監察體制改革，把所有公職人員都納入監督范圍；從具體操作層面，黨內監督和社會監督也得到一定程度有效結合，權力監督網越織越密。公權力前所未有地被置于有效監督之中，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利作出巨大貢獻，同時也為遏制腐敗，形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制提供了強大的助推力。

 

從目前既有的權力監督機制看，黨內監督是最為有效和最為重要的。這取決于我們政治生活的運作實際。我們黨是唯一的執政黨，自我監督作為我們黨的自我革命的重要表現形式，必須出實招、有實效。從實踐看，黨內監督有兩項機制取得了非常良好的監督效果。一是黨員干部個人事項報告制度，這是普遍性的機制；二是黨內巡視制度，這是專門性的機制。這兩種機制的結合，使得黨內監督實現了全覆蓋，取得了前所未有的監督效果。因此，從源頭上完善管權治吏的體制機制，必須深入總結這兩項制度的經驗。

 

兩項制度相較，黨內巡視制度更為關鍵。從完善權力監督機制上，重點要繼續完善黨內巡視制度，重點強化以下幾方面。一是進一步解決“信息黑洞”的問題。在巡視過程中，廣泛征求各方意見，使各個層級都知曉彼此不了解的信息，消除“信息黑洞”，實現信息對稱。二是進一步強化對權力行使的糾偏力度。全面監督各級黨組織和黨員領導干部履職行為，有效發現權力無序行使甚至濫用的行為，把糾偏功能落到實處。三是進一步強化政治溝通功能。巡視具有保持健康的政治溝通的功能。在實際操作中會進一步暢通群眾參與監督渠道，為不同群體表達訴求提供平臺和載體，實現黨內監督對黨外監督的吸納，使黨內監督與社會監督有效對接。

 

四、完善容錯糾錯機制，進一步解決“權力止損”問題

 

長期以來，我們在管權治吏上，更多是對權力出格的懲戒。這種反腐實踐是符合客觀情況的。當面對嚴重的腐敗形勢時，必須先從治標開始，從面上把腐敗勢頭打下去。但治標不等于治本，治本還得從源頭做起，扎好制度的籠子。在進一步完善相關體制機制的同時，也要給權力運行一定的冗余度。權力運行的事項都是未知的場域，因此權力的運行客觀上是存在試錯的可能性的。實踐中，一些權力運行的偏誤，是無心之失。判定這種失誤主客觀原因必須和科學的容錯糾錯機制聯系在一起。既然我們無法完全徹底地避免權力失誤，那就必須設計出符合實際的容錯糾錯機制。

 

觀察和回顧近年來我們各地方出臺的容錯糾錯機制實施方案的運行情況，有的地方暫時沒有取得顯著的效果。存在的主要問題在于，這一制度設計的初衷主要是保護干部干事的積極性。這個出發點的問題在于視野和立論有局限，一定程度上把所謂高壓反腐、從嚴治黨與干部的積極性對立起來，難免混淆了做錯事、用錯權的性質，而在實踐過程中也沒有得到長期的積極效果。目前，一些地方出臺的容錯糾錯機制很大程度處于停擺狀態，也說明了此項制度設計是不到位的。

 

然而，容錯糾錯機制對于從源頭上管權治吏又是必要的。用權不會永遠不出錯，關鍵是做好切實降低出錯幾率和能夠及時止損兩方面的制度設計。容錯的立論要建立在我們一整套權力運行制約制度是行之有效的基礎之上，在這個基礎上，我們才有容錯的必要和可能。有了這一套機制保證，權力運行即使出錯，也是可控的，甚至是有善意初衷的，在這個基礎上的糾錯就有了切實的可能性。基于這兩點分析，容錯糾錯機制的完善應該體現在以下幾方面。一是能夠尊重常識，即做到合情合理合法，在情理法的交點上進行具體制度設計。二是能夠及時止損。發現權力運行中的錯誤，要能夠順利進行調整，有“回頭”機制，而不是“一條道跑到黑”，以致負面效應放大到不可收拾的地步。三是能夠累積“公益”。通過對權力運行偏誤的糾正，容錯糾錯機制可以進一步增加正向的社會效益，比如對權力運行規律的再認識，對民眾政治信任的強化等。

 

（作者系中國社會科學院政治學研究所副所長、研究員）