第二章 監察機關及其職責研究
監察法第七條規定:“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會。”本條是對國家監察委員會法律地位及各級監察機關機構設置的法定表述。主要分兩款。第一款規定了國家監察委員會的定位。憲法修正案明確,在我國四級監察機構中,國家監察委員會是中央一級的監察機關,作為最高監察機關,在我國監察體系中居于最高地位。第二款規定了地方各級監察委員會的機構設置,根據法律規定,地方設省級監察委員會、市(地)級監察委員會、縣級監察委員會,鄉鎮不設監察委員會,但將來監察委員會可以在鄉鎮設派駐機構。
第一節 監察委員會的架構
一、中華人民共和國國家監察委員會是最高國家監察機關
國家監察委員會的最高地位主要體現在:第一,國家監察委員會的組成人員由全國人民代表大會及其常務委員會選舉或者任命產生。其中,國家監察委員會主任由全國人民代表大會選舉產生,其他組成人員由主任提名,全國人大常委會任免。第二,國家監察委員會負責全國監察工作,領導地方各級監察委員會的工作。第三,國家監察委員會有權辦理各級監察機關管轄范圍內的監察事項。國家設立最高監察機關,是保證《監察法》及相關法律得到統一正確實施的需要。
第一,國家設立最高監察機關,是由我國人民代表大會制度的政治體制決定的。我國人民代表大會制度決定了各級監察委員會的組成人員由人民代表大會及其常務委員會產生。其中,國家監察委員會的組成人員由全國人大及其常委會產生,地方各級監察委員會的組成人員由地方各級人民代表大會及其常務委員會產生,而全國人大及其常委會在國家權力體制中處于最高和核心地位,因而由它產生的國家監察委員會在監察委員會的組織體系中也處于最高地位。
第二,國家設立最高監察機關,是保障《監察法》統一正確適用的需要。在監察機關組織體系中,各級監察委員會都是《監察法》的具體適用者,從監察活動的運作規律來看,各級監察機關在管轄范圍、監察權限、留置措施的采用、案件調查、處置等方面都可能需要上級統一的解答和確定,上級監察機關也需要對下級監察機關進行業務指導,在適用法律上進行內部監督,要保證《監察法》的統一實施,維護法制的統一,就必須由一個權威的機構行使最高和最后的決定權。這就需要在監察委員會的組織體系中設立最高監察機關,這個最高監察機關就是國家監察委員會。
根據本條的規定,國家監察委員會在我國的監察委員會組織體系中處于最高地位。這種最高地位主要體現在:第一,國家監察委員會的組成人員由全國人民代表大會及其常務委員會選舉或者任命產生。其中,國家監察委員會主任由全國人民代表大會選舉產生,副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人大常委會任免。第二,從管轄范圍上看,國家監察委員會負責監察中央國家機關、中央企事業單位的公職人員、中央管理的干部及其他屬于其監察范圍內的公職人員,辦理在全國有影響的重大案件。第三,國家監察委員會是監察組織體系中的最高領導機關,它有權領導地方各級監察委員會的監察工作,對全國監察工作負責。
二、省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會
憲法第三十條規定,全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;直轄市和較大的市分為區、縣,監察法第十二條對此作了規定,與憲法規定的行政區劃相一致。我國疆域遼闊,國情復雜,單一監察機關無法集中統一行使國家監察權,需要將監察權對應分解至各級監察機關,這就涉及到各級監察委員會及其職權配置。根據我國行政區劃的設置,對應其他行政機關、司法機關的層級,我國也分別在中央和地方省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區分別設立監察委員會。從上到下分為四個層級,即國家監察委員會和地方省、市、縣三級監察委員會。需要注意的是,盡管法條采取了列舉的方式,但是并沒有完全列舉出我國行政區劃的全部名稱,如內蒙古自治區的旗是名稱較為特殊的行政區劃,從行政區劃級別來看,旗、自治旗屬于縣級行政區劃。
我國地方行政區劃分為省、市、縣、鄉四級,其中鄉鎮街道的廉政建設十分重要,“基層干部是什么樣,老百姓眼里的黨和政府就是什么樣”,對鄉鎮一級公職人員的監察覆蓋有助于糾正群眾身邊的不正之風和腐敗問題,強力推進基層正風反腐,奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。從《監察法》的規定來看,監察委員會設置到縣一級,鄉鎮一級沒有專門的監察機構,但是,鄉鎮一級并非沒有監察職能。從改革試點經驗來看,一些地方“探索授予鄉鎮紀檢干部必要的監察權限,推動國家監察向基層延伸。山西省選擇朔州市平魯區、臨汾市安澤縣,通過縣級監委賦予鄉鎮紀檢干部監察員的職責和權限,協助鄉鎮黨委開展監察工作。”這也就是說,在鄉鎮一級,盡管沒有專門的監察機關建制,但是也有專人來負責監察工作,鄉鎮紀檢書記、紀檢副書記、紀檢專干都可以成為縣級監察委員會授權的監察人員,縣級監察機關也可以根據需要對重點鄉鎮派駐或者派出監察機構、監察專員。
第二節 監察委員會的產生
監察法第八條規定:“國家監察委員會由全國人民代表大會產生,負責全國監察工作。國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成,主任由全國人民代表大會選舉,副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。國家監察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同,連續任職不得超過兩屆。國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責,并接受其監督。”
本條主要分為四款:一是規定了國家監察委員會的產生和職責;二是規定了國家監察委員會的組成;三是規定了國家監察委員會主任的任職期限;四是規定了國家監察委員會對全國人大及其常委會負責并接受其監督。值得注意的是,明確國家監察委員會由全國人民代表大會產生,是對人民代表大會這一根本政治制度的豐富和完善,有利于強化人大作為國家權力機關的監督職能,拓寬人民監督權力的途徑。
一、國家監察委員會的產生與負責全國監察工作
憲法規定,國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。本條第一款和第九條第一款分別規定,國家監察委員會由全國人民代表大會產生,地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生。由人民代表大會產生國家監察機關,對人大負責、受人大監督,貫徹了人民代表大會這一根本政治制度,體現了人民當家作主的要求,有利于強化人大作為國家權力機關的監督職能,拓寬人民監督權力的途徑,更好地體現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。同時,規定國家監察委員會負責全國監察工作,明確了其作為最高監察機關,統一領導地方各級監察機關工作的地位。
國家監察委員會由全國人民代表大會產生,是我國人民代表大會這一根本政治制度所決定的。在人民代表大會制度的體制下,全國人民代表大會是國家最高權力機關,國務院、最高人民法院和最高人民檢察院均由全國人大產生;地方各級人民代表大會是地方各級權力機關,地方各級人民政府、人民法院和人民檢察院都由地方人民代表大會產生。這就意味著我國的一府兩院必須對人民代表大會負責,受人民代表大會監督,監察委員會也不例外。我國人民代表大會制度的體制決定了國家監察委員會必然也必須由全國人民代表大會產生。
新中國成立后,我們黨就一直比較重視在人民代表大會制度框架內構建監察制度。1949年9月29日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的起臨時憲法作用的共同綱領第19條規定,在縣市以上的各級人民政府內,設人民監察機關,以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責,并糾舉其中之違法失職的機關和人員。1954年憲法沒有規定監察制度,它在第48條規定,國務院的組織由法律規定。實踐中監察制度仍然保留下來,隨著政務院更名為國務院,人民監察委員會更名為監察部。1959年,國家管理體制調整時,監察部取消,直到1986年恢復。1981年6月27日,黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出,把建設高度民主的社會主義制度作為根本目標;必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設,提高人民代表大會及其常委會的權威;實現基層政權和社會生活的直接民主。我國的國家機構主要由立法機關、行政機關、司法機關組成。在三個國家機關中,行政機關工作人員最多,管理的領域最廣泛,管理的事務最具體,管理的對象最龐大,管理的方式最直接,自然成為監督防范的重中之重。因此,1982年憲法除了規定人大有權監督行政機關外,還給行政機關加上監察監督一把鎖。以上,就是我國憲法及人民代表大會制度框架內監察制度的主要發展脈絡。從歷史的發展來看,監察委員會由人民代表大會產生,也就是順理成章的事情。
在我國,人民的主體地位是通過人民代表大會制度實現的。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。因此,堅持和完善人民代表大會制度,必須堅持民主集中制,必須堅持人民通過人民代表大會行使國家權力。我國的人民代表大會制度,是馬克思主義國家學說與我國具體實際相結合的產物。西方國家實行三權分立的政治制度,人民主權已被分割為立法權、行政權和司法權,因而無論是議會還是政府或司法機關都沒有資格作為“國家監督”的主體,鄧小平同志批判“三權分立”的制度“使他們每個國家的力量不能完全集中起來,很大一部分力量互相牽制和抵消”。在人民代表大會制度下,國家的一切權力屬于人民,人民代表大會代表人民統一行使國家權力。“我們的制度是人民代表大會制度,共產黨領導下的人民民主制度,不能搞西方那一套”,人民代表大會的組織形式和活動方式決定了它主要負責反映和集中人民的意愿,作出決策,并監督決策的貫徹實施。因而,整合組建的國家監察機構,應該由人民代表大會選舉產生,同時,全國人民代表大會通過的《監察法》也要體現職權法定、權責相適應、用權受監督的法治精神,使得國家監察機構接受全國人大及其常委會的立法監督和工作監督,從而真正體現出人民主權原則。
國家監察委員會負責全國監察工作,其基本內涵主要體現在三個方面。其一,國家監察委員會領導地方各級監察機關的工作。國家監察委員會作為最高國家監察機關,統一領導地方各級監察機關的工作,這是單一制國家結構形式在監察管理體制上的體現。地方各級監察機關都必須服從國家監察委員會的決定、命令和指示,不得與之相抵觸。國家監察委員會要在全國范圍內確定監察工作方針,部署監察工作任務,制定有關監察工作的條例、細則和規定;協同地方黨委管理和考核省、自治區、直轄市監察委員會的主任、副主任;協同主管部門管理監察委員會的機構設置和人員編制;負責監察機關的思想政治工作和隊伍建設;組織指導監察系統干部教育培訓工作,規劃和指導監察系統的培訓基地及師資隊伍建設等工作;規劃和指導全國監察機關的計劃財務裝備、對外交流工作;對各地在行使監察權時作出的決定進行審查,糾正錯誤決定等等。其二,國家監察委員會履行自身的監察職責。對法律規定范圍內的公職人員開展廉政教育,對法律規定范圍內的領導干部依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查;對認為需要自己依法直接受理的涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢察院,依法提起公訴;向監察對象所在單位提出監察建議。其三,確保全國監察機關依照《監察法》及其相關規定嚴格履行法定職責,向全國人民代表大會及其常委會負責、接受全國人民代表大會及其常委會監督,包括向全國人民代表大會及其常委會作專項工作報告,接受全國人民代表大會及其常委會對其監察工作的評價;接受全國人民代表大會及其常委會對其監察工作中特定問題的調查;接受全國人民代表大會代表或者常務委員會組成人員依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出的詢問或者質詢;接受全國人民代表大會及其常委會對其組成人員的質詢和罷免等監督。
二、國家監察委員會的組成及相關領導人員產生
國家監察委員會主任由全國人大選舉產生。全國人大主席團根據中國共產黨中央委員會的建議在代表中提出主任候選人,大會主席團提名交代表醞釀討論后,由全體代表無記名投票選舉產生。國家監察委員會由主任一人、副主任和委員若干人組成。關于副主任和委員的職數,監察法未作具體規定。在產生方式方面,國家監察委員會主任由 全國人民代表大會選舉產生,副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免,這與最高人民法院、最高人民檢察院相關領導人員產生方式相同。
國家監察委員會主任享有監察委員會副主任、委員的提請任免建議權。監察委員會主任提名監察委員會副主任、委員人選,是實體性權力還是程序性權力,從實際操作來看,這仍然是一項程序性權力,也就是國家監察委員會副主任、委員人選并不由監察委員會主任個人決定。按照慣例,是由中國共產黨中央委員會推薦提出人選,在全國人大常委會會議上以監察委員會主任的名義提出。
國家監察委員會副主任、委員的任免方式為全國人大常委會任免,這與《憲法》第六十七條關于全國人大常委會的職權的規定相符。1982年憲法的一個重要特點是擴大了全國人大常委會的部分職權,將原來屬于全國人大的部分職權交由其常委會行使。彭真同志在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中說,“全國人大常委會是人大的常設機關,它的組成人員也可說是人大的常務代表,人數少,可以經常開會,進行繁重的立法工作和其他經常性工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表制度的有效辦法。”全國人大閉會期間,國家監察委員會副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常委會任免。
全國人大及全國人大常委會行使監察機關人事任免權,需要研究的問題是任免與考察了解監察干部的關系。一方面,人大常委會任免監察委員會干部,需要了解干部,知人善任;另一方面,我國實行的是黨管干部的原則,黨的組織部門在推薦提名干部前,已進行了考察了解,如果再進行一次,兩者就重復,并且有可能得出不同結論,如何把兩者統一協調起來,使人大及人大常委會能準確行使監察委員會人事任免權,是民主法制建設中的一個重要課題。
三、國家監察委員會主任每屆的任期
根據監察法規定,國家監察委員會由全國人大產生,任期與全國人大每屆任期相同。任期屆滿,要重新經過全國人大選舉新的國家監察委員會主任。監察法沒有規定監察委員會副主任、委員每屆任期同全國人大每屆任期相同,是為了保證國家監察機關職權行使的連續性。在國家監察委員會每屆任期內當選的監察委員會主任,其任期以本屆人大剩余的任期為限。監察法關于國家監察委員會主任連續任職不得超過兩屆,與憲法關于最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長連續任職屆數的規定相一致。憲法和法律對最高人民法院副 院長、最高人民檢察院副檢察長和地方各級人民法院院長、副院長、各級人民檢察院檢察長、副檢察長連續任職期限,未作規定。為保持一致,本法也未對監察委員會副主任、委員連續任職期限作出規定。
監察法規定國家監察委員會主任的任期主要是為了監督。我國實行的是人民代表大會制度,全國人大通過五年一次的換屆選舉,對其選舉產生的國家機關領導人員行使監督權。履行職務稱職的,可能會連選連任;履行職務不稱職的,就會落選。國家監察委員會由全國人大產生,向它負責并報告工作,因此,國家監察委員會的主任要同全國人大同進退,任期與全國人大每屆任期相同,五年一屆。任期屆滿,經過全國人大的決定,再選舉產生新的國家監察委員會主任。國家監察委員會主任的任期只有與全國人民代表大會及其常務委員會相同,才能向全國人民代表大會及其常務委員會負責,受全國人民代表大會及其常務委員會監督。
國家監察委員會主任的任期與全國人大相同,但任期的具體起止時間有所不同。全國人大的任期從每次換屆大會宣布會議開幕時起到下次換屆大會宣布會議開幕時止。國家監察委員會主任的任期則是從國家監察委員會主任選舉、決定以后,并由國家主席公布時起,到下次代表大會選舉決定新的國家監察委員會主任,并由國家主席公布時為止。
國家監察委員會主任連續任期不得超過兩屆。這一規定與全國人大常委會委員長、副委員長、國務院總理、副總理、國務委員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長連續任職不得超過兩屆完全一致。既體現了廢除領導終身制、確保國家機關領導人新老更替的原則,又體現了與黨和國家核心領導層在連續任期上的區別。國家主席的設立和職權范圍自中華人民共和國成立以來幾經變化,最近二十幾年形成了中共中央總書記、國家主席、軍委主席“三位一體”的領導體制,它被實踐證明健全、有效。2018年修憲取消對國家主席連續兩屆任期的限制,有助于保持上述“三位一體”,進一步完善黨和國家領導體制。需要注意的是,國家監察委員會主任的任職期限是連續任職不得超過兩屆,并不是總計不得超過兩屆。也就是說,國家監察委員會主任在連續任職滿兩屆后,再隔一屆以上,仍然可以依法擔任這一職務。
另外值得注意的是,國家監察委員會的副主任、委員雖然由全國人大常委會任免,但其任期并不要求與全國人民代表大會相同,也即任期沒有限制,同時,對他們連續任職期限也沒有做出規定,這主要是為了保證國家監察機關職權行使的連續性,這與憲法和法律沒有對最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長連續任職期限作出規定是一致的。
四、對全國人大及其常委會負責、受其監督
國家監察委員會對全國人大及其常委會負責并接受其監督,主要體現在三個方面:第一,國家監察委員會的組成人員 由全國人大及其常委會選舉、任免。第二,全國人民代表大會有權罷免國家監察委員會主任。第三,根據本法第五十三條的規定,國家監察委員會向全國人大常委會作專項工作報告,接受執法檢查,接受人大代表和常務委員會組成人員就監察工作中的有關問題提出的詢問和質詢。
監察機關與權力機關之間是什么關系,是由政治體制決定的。在人民代表大會制度的政治體制下,監察委員會由權力機關產生,是權力機關的執行機關,當然要對權力機關負責,接受權力機關的監督。全國人大是最高國家權力機關,享有最高監督權,這一權力直接來源于人民。國家監察委員會對全國人大及其常委會負責、受其監督,從根本上體現了最高監督權和由其派生的具體監督權之間的關系。
各級監察委員會對權力機關負責的規定,具有以下特點:
一是監察委員會對權力機關負責,既包括監察委員會作為一級組織向權力機關負責,也包括監察委員會的主任和監察委員會的其他組成人員向權力機關負責。監察委員會作為一級組織應當向權力機關負責,是因為監察委員會作為一個組織的整體都是由權力機關產生的,是權力機關的執行機關,所以必須向權力機關負責。監察委員會的主任對權力機關負責,是因為監察委員會主任的職務是由權力機關選舉產生的,所以必須向權力機關負責,各級人民代表大會也有權罷免監察委員會主任的職務。監察委員會的副主任、委員等其他組成人員應當向權力機關負責,是因為他們作為監察委員會的組成人員,其個人職務也是由權力機關任命的,所以必須向權力機關負責。其中,監察委員會主任向權力機關負責,既包括監察委員會主任本人向權力機關負責,因為他本人的職務是由權力機關選舉產生的;也包括他代表監察委員會這一組織應當向權力機關負責,因為監察委員會主任本身就是監察委員會的代表;還包括監察委員會主任代表監察委員會的其他組成人員向權力機關負責,因為監察委員會的其他組成人員都是由監察委員會的主任提請同級權力機關任免的,對于其他組成人員的道德品德、業務能力,監察委員會的主任作為提請人應當有實際了解,并有責任加以監督、引導和提高。
二是監察委員會對權力機關負責,既包括監察委員會對產生它的人民代表大會負責,也包括監察委員會對產生它的人民代表大會常務委員會負責。監察委員會的主任是由同級人民代表大會選舉產生的,當然要對同級人民代表大會負責,但由于人民代表大會的常設機關是它的常務委員會,在人民代表大會閉會期間,常務委員會有權監督監察委員會的工作,因此,監察委員會主任既要對同級人民代表大會負責,又要對它的常務委員會負責。監察委員會的其他組成人員,是由同級人民代表大會的常務委員會任命的,所以必須向它負責,但由于常務委員會本身就是人民代表大會的常設機構,是從屬于人民代表大會并向人民代表大會負責的,所以,監察委員會的其他組成人員要向同級人民代表大會負責就是不言而喻的。
三是監察委員會向權力機關負責、接受監督的方式或者途徑,包括向權力機關報告工作,接受權力機關對其監察工作的評價,接受權力機關對其監察工作中特定問題的調查,接受權力機關對其組成人員的質詢和罷免等。參照全國人大常委會議事規則規定,人大常委會會議聽取國家監察委員會的專項工作報告,常委會認為必要的時候,可以對工作報告作出決議。如果監察委員會對人大常委會所作的專項工作報告被否決,說明監察工作存在嚴重問題。對于這些嚴重問題,權力機關應當采取進一步的監督措施,比如組織特定問題的調查委員會開展調查,對監察委員會的組成人員進行質詢,直到對監察委員會有有關組成人員行使罷免權。監察委員會主任應當對監察委的其他組成人員在監察工作存在的問題負責。因為如前所述,監察委員會的其他組成人員都是由主任提名,由同級人大常委會任免的。主任在提請任命時,對于監察委員會其他組成人員的道德品德、業務能力,應當有實際了解,在任命之后,對其他組成人員的道德品德和業務能力有責任加以監督、引導和提高,一旦發現監察人員存在問題,應當及時提請權力機關免去其職務,情況嚴重時還可以建議權力機關予以罷免。
五、地方監察委員會的產生與對人大及上級機關負責
監察法第九條規定:“地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生,負責本行政區域內的監察工作。地方各級監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成,主任由本級人民代表大會選舉,副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。地方各級監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,并接受其監督。”本條分四款:一是規定了地方各級監察委員會的產生和職責;二是規定了地方各級監察委員會的組成;三是規定了地方各級監察委員會主任的任職期限;四是規定了地方各級監察委員會對本級人大及其常委會和上一級監察委員會負責,并接受其監督。
在中央層面,國家監察委員會由全國人民代表大會產生。相應在地方層面,地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生。同時,縣級以上地方各級監察委員會負責本行政區域內的監察工作,接受國家監察委員會的統一領導,是整個國家監察體系的有機組成部分。在地方層面,省、市、縣(區)各級監察委員會組成和人員產生方式,與國家監察委員會相同。
地方各級監察委員會主任的任期規定與國家監察委員會主任一致,每屆任期與本級人大每屆任期相同,隨本級人大換屆而換屆。每屆地方各紉方各級監察委員會主任行使職權至新的監察委員會主任產生為止。需要注意的是,對地方各級監察委員會組成人員的連選連任沒有限制性規定。
地方各級監察委員會對本級人大及其常委會和上一級監察委員會負責,并接受其監督。地方各級監察委員會對本級人大及其常委會負責,與國家監察委員會對全國人大及其常委會負責的內容相同。監察機關和紀檢機關合署辦公,監察法規定地方各級監察委員會對上一級監察委員會負責,與上下級紀委之間的領導和被領導關系相匹配。
地方各級監察委員會對人大及其常委會和上一級監察委員會負責,接受人大及其常委會和上一級監察委員會監督。體現了監察委員會實行雙重負責的體制。即一方面,各級監察委員會要對產生它的國家權力機關負責并報告工作,接受國家權力機關的監督。另一方面,下級監察委員會要對上一級監察委員會負責。這就明確了監察機關的上下級領導關系,即縣級以上地方各級監察委員會要接受上一級監察委員會的領導和指導,其執法行為接受上一級監察委員會的監督,上一級監察機關對下一級監察機關享有監督權,有權撤銷或者改變下一級監察機關的不適當的決定,糾正其錯誤的執法行為。下級監察委員會對上一級監察委員會負責,契合強化紀委主業主責,加強上級紀委對下級紀委的領導的大背景,對于監督范圍全覆蓋、推動正風反腐深人發展具有重要意義。
第三節 監察委員會領導體制
監察法第十條規定,“國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”。規定本條的主要目的,是明確監察機關系統內上下之間的領導體制,用法律形式,把這種國家監察體制創新固定下來。
一、監察委員會領導體制的基本內涵
國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作。領導的本義是率領并引導。領導本身包含著教育、管理和監督。國家監察委員會在全國監察體系中處于最高地位,主管全國的監察工作,率領并引導所屬各內設機構及地方各級監察委員會的工作,一切監察機關都必須服從它的領導。在監察法中確立這樣的監察機關領導關系,能夠保證“全國一盤棋”,保證全國監察機關集中統一領導、統一工作步調、統一依法履職。
上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。地方各級監察委員會負責本行政區域內的監察工作,除了依法履行自身的監督、調查、處置職責外,還應對本行政區域內下級監察委員會的工作實行監督和業務領導。按照黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神,地方監察委員會查辦職務違法犯罪案件以上級監察委員會領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監委報告。在監察法中確立這樣的監察機關上下級領導關系,有利于地方各級監察委員會在實際工作中減少或排除各種干擾、依法行使職權。監察工作牽涉各方面的利益,地方各級監察委員會在查辦案件或辦理其他監察事項過程中,可能會遇到來自某些方面的阻力和地方保護主義的干擾,因此規定上級監察委員會領導下級監察委員會的工作,一方面有利于加強對下級監察委員會履行監察職責情況的監督,上級監察委員會可以通過檢查工作、受理復核申請等方式,對發現的問題予以糾正,監督下級監察委員會嚴格依法辦事,公正履職;另一方面當下級監察委員會遇到阻力時,上級監察委員會可以支持其依法行使職權,幫助其排除各種干擾。
監察法的規定為雙重領導體制提供法治保障。黨章規定,黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會,在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作,上級黨的紀律檢查委員會,加強對下級紀律監督委員會的領導。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,推動黨的紀律檢查工作雙重領導具體化,程序化,制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。在十八屆中央紀委五次全會上,習近平總書記明確要求,深化檢查體制改革,加強制度創新,強化上級紀委對下級紀委的監督,推動紀委雙重領導體制落到實處。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次強調,深化黨的紀律檢查體制改革,推進紀檢工作雙重領導制具體化,程序化,制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。黨的各級紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公,在監察法中明確規定國家建設委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監督委員會的工作,為落實雙重領導體制提供了堅實的法治保障。
二、監察委員會領導體制的法理分析
監察委員會監察委員會領導體制是地方服從中央的憲法體制決定的。根據《憲法》第三條的規定,我國國家機構實行民主集中制的原則。地方必須遵循中央的統一領導,這也是集中的一方面。我國是單一制的國家,國家只有一部憲法和一個最高立法機關、一個最高監察機關,只有地方監察機關接受最高監察機關的統一領導,才能維護國家的統一和法制統一。從監察機關是政治機關的定位來看,最高監察機關領導下級監察機關有利于實現黨中央的統一領導,確保正確的政治方向。這一管理體制充分體現了人民主權國家對集中統一監督權的需要,從制度上保證了國家權力監督的獨立性、專門性和權威性。國家監察委員會由全國人民代表大會選舉的監察委員會主任和由監察委員會主任提請全國人大常委會任命的副主任、委員組成。這就決定了國家監察委員會是國家最高監察機關。這一法律地位決定了地方各級監察委員會要統一服從國家監察委員會的領導和業務指導。
監察委員會上下級領導關系與黨的雙重領導體制相適應。《中國共產黨黨章》關于“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”的精神是一致的。黨的十八大以來,隨著黨中央鐵腕治理貪腐問題和反腐敗斗爭的深入,眾多的“大老虎”紛紛被查處,暴露出此前各級紀檢監察機關對本級主要領導干部特別是“一把手”監督不力的情況。為此,中國共產黨十八屆三中全會作出決定,明確提出“強化上級紀委對下級紀委的領導”,并且作出“兩個為主”的具體規定。一是明確規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的核心內容。在原來的習慣性程序中,不少地方紀委、基層紀委如果發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件,都必須向同級黨委主要領導報告,在得到同意后才能進行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機會,有的腐敗分子就利用這種不成文的習慣做法逃脫了懲罰。如果案件線索的處置和案件查辦必須同時向上級紀委報告,那么就能夠對同級黨委主要領導形成制約,這樣就從體制上解決了壓案不報和瞞案不查的問題。二是明確規定各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領導,承擔著一個單位紀律檢查工作的主要領導責任。他們的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主,有利于強化他們同上級紀委的溝通和聯系,有利于他們更加負責任地發揮職能作用,為各級紀委協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作、更好行使黨內監督權,提供了有力的體制保障。與紀委領導體制機制改革相類似,監察委上下級領導關系有助于上級監察機關支持下級監察機關依法履行職責,強化各級監察委員會的監督主責,確保其能夠依法獨立行使監察權,減少和排除各種干擾和阻力。
第四節 監察委員會的職責
監察法第十一條規定:“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責:(一)對公職人員開展廉政教育,對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查;(二)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;(三)對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監察對象所在單位提出監察建議。”規定本條的主要目的是為了聚焦反腐敗職能,將監察委員會負責履行的監督、調查、處置的責任、任務以法律的形式予以明確,將黨中央深化國家監察體制改革方案中關于監察委員會職責的改革部署轉化為國家意志,使監察委員會履職盡責于法有據。
一、監督、調查、處置職責的基本內涵
監察委員會依照法律履行監督、調查、處置職責,是監察委員會行使的監察權的具體體現,契合黨章規定的紀委的監督、執紀、問責職責,實現了紀檢監察職能的互通互融。其中,監督是監察委員會的首要職責,調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪是監察委員會的一項經常性工作,處置是對調查的違法問題依據相應的法律法規予以審查定性并決定給予何種處分和處理。
監督職責。監察委員會代表黨和國家,依照憲法、監察法和有關法律法規,監督所有公職人員行使公權力的行為是否正確,確保權力不被濫用、確保權力在陽光下運行,把權力關進制度的籠子。監督的內涵是比較豐富的。監察本質上就是監督,只是在我國,有人民代表大會的權力監督、檢察機關的法律監督、審計機關的財經監督等等,將監察委員會的職責定位為國家監察,有助于與前述監督形式進行區分,從社會分工和職責的角度來說,監察機關履行的仍然是監督職能。盡管從廣義上說,開展調查以及根據調查的結論予以處置的行為也都是一種監督,但從本條第一項的規定來看,監督職責主要體現在監察機關對公職人員開展廉政教育,對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。由于紀委、監察機關合署辦公,因此,監察機關的監督職責與紀委的黨內監督是相輔相成的。黨內監督的方式包括黨委(黨組)的日常管理監督、巡視監督、組織生活制度、黨內談話制度、干部考察考核制度、述責述廉制度、報告制度、插手干預重大事項記錄制度,以及紀委的執紀監督、派駐監督、信訪監督、黨風廉政意見回復、談話提醒和約談函詢制度、審查監督、通報曝光制度等,絕大多數時候都適用于國家監察監督。
調查職責。是監察委員會開展廉政建設和反腐敗工作,維護憲法和法律尊嚴的一項重要措施,是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行查證的執法活動。調查是揭露和證實腐敗違法犯罪的基本權能。賦予反腐敗機構充分的調查手段是國際通行做法。腐敗行為危害巨大,腐敗分子警覺性高,作案手段隱蔽復雜,涉案人員利益捆綁、關系密切,串供翻供、對抗調查行為屢見不鮮,反腐敗調查取證難度大、風險高。從各國做法尤其是發達國家經驗看,一個共同規律就是在腐敗犯罪情報獲取、案件調查、追逃追贓等方面,除了一般的詢問、查詢等措施,法律還賦予反腐敗機構一些特殊手段。有的可以跟蹤、監聽、監控,有的允許臥底偵查、釣魚執法,甚至配備武器,還有的規定可以采取“一切必要手段”,保證懲治腐敗的有效性和威懾力。
處置職責。處置職責是對調查的違法問題依據相應的法律法規予以審查定性并決定給予何種處分和處理。從監察委員會的處分手段看,根據違法問題嚴重性的程度不同,處理手段依次包括政務處分(如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等)、問責、移送司法機關追究刑事責任、監察建議四大層次。一方面,要嚴格依據法律法規,對違規違法問題進行定性和給予處分;另一方面,對偵查終結移送檢察機關起訴的案件進行預審,決定是否移送起訴。處分權是監督制約調查活動的程序性設置,具有證據審查把關、保證辦案質量、保障被調查人合法權益、維護公正執法的功能。
監督、調查、處置三項職責的配置,與腐敗從違規違法到犯罪的關聯性特征高度契合,符合主動性調查與被動性審查程序性制約的法治精神,創新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式,增強了腐敗預防的前置性和有效性。由監察委員會立案調查,檢察機關審查起訴,從根本上改變了刑事司法中“既當運動員又當裁判員”的弊端,體現了偵、訴、審獨立運行和相互制約的法治原則,增強了法治反腐的公信力。在實際運行過程中,監督、調查和處置都由不同的部門和程序來運行,執紀監督和執紀審查(或審查調查)部門分設,“前臺”和“后臺”分離。執紀監督部門負責所聯系地區和部門的日常監督,不負責具體案件查辦;執紀審查(或審查調查)部門負責對違紀違法行為立案審查,一次一授權,不固定聯系某一地區或者部門。案件審理(或案件管理)部門負責審核把關,對事實不清、證據不足的,退回審查部門補充證據或重新調查。對辦案過程開展“一案雙查”,既復查案件本身情況,也查明案件調查人員依紀依法履職情況。這樣,就能形成既相互協調又相互制衡的工作機制,強化制約監督,防止權力濫用。
二、監督、調查、處置職責的法理分析
(一)對公職人員開展廉政教育與監督檢查
對公職人員開展廉政教育,是監察委員會的一項基礎性工作。加強對公職人員廉潔從政的思想道德和文化教育,經常敲起警鐘,增強公職人員的定力,促使公職人員自省、自律,可以將腐敗的思想和因素消滅在萌芽之中,防止不正之風的“量變”最終引起腐敗的“質變”。開展廉政教育是預防腐敗現象發生的最重要、最直接、最有效的方式,是反腐倡廉的基礎性工作。在公職人員還處在廉潔奉公狀態的時候,緊抓日常教育,對有可能觸犯廉潔紀律的公職人員堅持扯袖提醒是開展常態化監督的重要手段。在我國古代監察制度中,就有廉政教育的成分。元代曾經擔任過監察御史的張養浩在《風憲忠告》中將監察官員的職責分為示教、詢訪、按行、審錄、薦舉、糾彈、奏對等七項。這七項工作中,示教也就是宣傳教育被放在首位,詢訪也就是調查被排在第二位。開展廉政教育是深化“不想腐”的重要手段,是我們黨和國家反腐倡廉建設的一個重要抓手,是防治腐敗的第一道防線,也是鞏固反腐倡廉成果的基石。開展廉政教育的習近平總書記指出:“干部廉潔自律的關鍵在于守住底線。” 加強宣傳教育,就是讓黨員干部知紀、明紀、講紀、守紀,遠離“紅線”“底線”和“禁區”。
對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。主要是監督檢查公職人員是否按照法律規定履行職務、廉潔從政、是否觸犯職業道德準則和公眾普遍認同的道德規范。《監察法》第十五條所規定的監察范圍實際上也界定了公職人員的范圍,一般來說,法律法規對公職人員的法定職責、職業道德都進行了規范,因而,監察機關對公職人員進行監督檢查,都是以一定的法律法規為依據的,這樣,才能正確行使好監督檢查職權。以具有行政編制中的公務員為例,《中華人民共和國公務員法》第十二條規定,公務員應當履行下列義務:(一)模范遵守憲法和法律;(二)按照規定的權限和程序認真履行職責,努力提高工作效率;(三)全心全意為人民服務,接受人民監督;(四)維護國家的安全、榮譽和利益;(五)忠于職守,勤勉盡責,服從和執行上級依法作出的決定和命令;(六)保守國家秘密和工作秘密;(七)遵守紀律,恪守職業道德,模范遵守社會公德;(八)清正廉潔,公道正派;(九)法律規定的其他義務。條文中的“規定的權限和程序”“紀律”等散見于其他的法律法規和紀律規定。《公務員法》以及其他法律法規對公職人員在依法履職、秉公用權、廉潔從政從業、道德操守方面都做了規定。一定意義上,監察機關對公務員上述方面的監督檢查,就是在監督公務員是否遵守《公務員法》等法律法規的規定以及有關紀律、職業道德規范的要求。
在理解監察委的監督職能時,要理解黨內監督與國家監察是一體兩面,相互促進、相得益彰的關系。在我國,80%的公務員、95%以上的領導干部都是共產黨員,黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性,又具有高度互補性。一方面強化黨內監督,堅持紀嚴于法、紀在法前,用紀律管住黨員干部,保持黨的先進性純潔性;一方面構建國家監察體系,黨內監督達不到的地方,或者對不適用執行黨的紀律的公職人員,依法實施監察,真正把公權力關進制度的籠子。黨內監督與國家監察辯證統一,本質上都屬于黨和國家的內部監督范疇。
(二)對職務違法和職務犯罪進行調查
對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務違法和職務犯罪進行調查,是對職務違法和職務犯罪保持威懾常在的重要手段。其中,“貪污賄賂”,主要是指貪污、挪用、私分公共財物以及行賄受賄等破壞公權力行使廉潔性的行為;“濫用職權”,主要是指超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理的事項,或者違反規定處理公務,致使公共財產、國家和人民利益遭受損失的行為;“玩忽職守”,主要是指公職人員嚴重不負責任,不履行或者不認真、不正確履行職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受損失的行為;“權力尋租”,主要是指公職人員利用手中的公權力,違反或者規避法律法規,謀取或者維護私利的行為;“利益輸送”,主要是指公職人員利用職權或者職務影響,以違反或者規避法律法規的手段,將公共財產等利益不正當授受給有關組織、個人的行為;“徇私舞弊”,主要是指為了私利而用欺騙、包庇等方式從事違法的行為;“浪費國家資財”,主要是指公職人員違反規定,揮霍公款,鋪張浪費的行為。這些行為又分為兩個層次,職務違法和職務犯罪。其中職務違法是指公職人員不按照法律規定履行職務,雖然沒有嚴重到造成犯罪的后果,但同樣在調查之列。違法包括形式違法和實質違法。形式違法是指違反了法律規定的程序,實質違法是指觸犯了法律禁止的行為,或者法律要求的行為即不作為,或者怠惰職守,怠于履行法律授權。具體違法行為包括瀆職、越權、濫權、玩忽職守等,考慮不相關、不考慮相關,以及目的不合法、目的與手段沒有關聯等。除依法行政原則之外,合理性原則、授權明確性、越權無效以及比例原則等構成對行政違法的衡量和判斷標準。職務犯罪主要是指國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體工作人員利用職權,貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守,侵犯公民人身權利、民主權利,破壞國家對公務活動的管理規范,依照刑法應當予以規制的行為。包括我國《刑法》規定的“貪污賄賂罪”“瀆職罪”和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪行為。
對職務違法和職務犯罪的調查可以依法采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。這些措施都是實踐中正在實際使用、比較成熟的做法,沒有增加新的權限。一方面,是將原來行政監察法規定的查詢、復制、凍結、扣留、封存等手段,細化完善為查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施,另一方面,是將紀檢監察實踐中已經運用的談話、詢問等措施確定為法定權限。調查中,對已掌握部分違法犯罪事實及證據,仍有重要問題需要進一步調查的被調查人,經依法審批可以將其置留在特定場所進行調查。留置是監察機關調查職務違法和職務犯罪的重要手段,審批程序和使用期限都有嚴格的限制,并保障被置留人員的飲食、休息、醫療等基本權利。監察委員會不是司法機關,不自行搞一套偵查體系。對需要采取技術調查、限制出境等措施的,依然沿用現行做法,經過嚴格審批后交有關機關執行,監察機關與司法機關、公安機關職能不重復、不替代。
監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權,不能等同司法機關的強制措施。監察委員會是由國家權力機關設立的監督機關,是反腐敗工作機構,其職責是監督、調查、處置,與公安、檢察機關等執法和司法機關性質不同。反腐敗針對的職務犯罪區別于一般刑事犯罪,監察法區別于刑事訴訟法。監察機關調查職務違法和職務犯罪適用監察法,案件移送檢察機關后適用刑事訴訟法。因此,如果公職人員涉嫌職務犯罪,待監察機關對其相關問題調查清楚后,按照有關規定,移送檢察機關審查起訴,交由法院進行審判。
盡管監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權,但《監察法》明確了監察機關的職責權限和調查手段,同時明確了調查所獲取的有關證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。《監察法》第三十三條規定了“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察機關在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”這也就從法律上解決了長期以來紀律檢查的材料與刑事訴訟法偵查所得的證據轉化不順、銜接不暢的問題,有利于提高效率,節約資源。
(三)政務處分、失職問責、監察建議和移送起訴
對違法的公職人員依法作出政務處分決定。用“政務處分”代替“政紀處分”,是囯家監察體制改革試點的重要內容,體現了對紀法關系認識的深化,體現了監察全覆蓋的本質要求和依法治國和依規治黨相統一的原則。“政紀”是歷史形成的,中國共產黨早在陜甘寧邊區就開始使用這一概念。改革開放以來,隨著依法治國深入推進,我國法律體系不斷完善,所有“政紀”均已成為國家立法,由《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規加以規定。在全面依法治國條件下,黨紀與法律之間沒有中間地帶。監察機關依據相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定,這將進一步推動依法執政,實現紀法分開和紀法銜接。
對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責,就是對不履行或者不正確履行職責的,按照管理權限對負有責任的領導人員直接作出問責決定,或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。強調千遍不如問責一遍。落實廉政建設主體責任,必須強化問責機制。有權必有責,有責要擔當,失職必追究。領導人員不能當好好先生,通過問責,可以促使領導人員真抓真管、敢抓敢管。這里的領導人員主要是指中國共產黨機關、人大機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關、政協機關、民主黨派和工商聯機關中擔任各級領導職務和副調研員以上非領導職務的人員;參照公務員法管理的單位中擔任各級領導職務和副調研員以上非領導職務的人員;大型、特大型國有和國有控股企業中層以上領導人員,中型以下國有和國有控股企業領導班子成員,以及上述企業中其他相當于縣處級以上層次的人員;事業單位領導班子成員及其他六級以上管理崗位人員。如上所述,監察機關的領導人員也在問責之列,《監察法》第十五條將監察委員會的公職人員列入監察對象,第六十五條對監察機關負有責任的領導人員的追責和依法給予處理作了明確規定。
對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢對被調查人涉嫌職務犯罪,監察機關經調查認為犯罪事實清楚,證據確實、充分的,制作起訴意見書,連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院,依法提起公訴。這是監察執法與刑事司法緊密銜接,依法懲治腐敗犯罪的重要環節。監察機關向檢察機關移送審查起訴的案件,在犯罪事實認定上,應當做到基本情況清楚,包括姓名、性別、籍貫、出生年月日、職業和單位等;犯罪事實、情節清楚,包括實施犯罪的時間、地點、經過、手段、動機、目的、危害后果等與定罪量刑有關的事實、情節清楚。在證據收集上,應當做到認定的事實都有證據證明;據以定案的證據均經法定程序查證屬實;結合全案證據,對所認定事實已排除合理懷疑。在適用法律上,應當做到認定的犯罪性質和罪名正確;認定從重、從輕、減輕或者免除刑罰的法定情節準確;認定共同犯罪案件的各被調查人在犯罪活動中的作用和責任認定恰當;引用法律條文準確、完整。在調查活動上,應當做到調查程序合法,調查措施的使用規范、合法;調查的各種審批手續和文書完備。在其他條件。證明犯罪事實的證據材料完備;證明相關財產系違法所得的證據材料完備;不宜移送的證據的清單、復印件、照片或者其他證明文件完備;涉案款物查封、扣押、凍結妥善保管,清單齊備,移送證明文書完備;對于國家財產、集體財產遭受損失的,建議檢察機關提起附帶民事訴訟。
對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。這樣做,一方面是幫助監察對象所在單位完善制度或加強管理,強化制度對用權者的制約管束作用;另一方面有助于預防違法犯罪的發生。監察建議可以是針對個案的,也可以是針對類案的;可以是發案后的事后發出,也可以是在監督過程中預防性地主動發出監察建議。監察建議具有法律效力,被提出監察建議的單位對監察建議應認真組織研究,并將整改情況反饋監察機關。
根據《監察法》的規定,監察機關根據監督、調查結果,還可以對有職務違法行為但情節較輕的公職人員,按照管理權限,直接或者委托有關機關、人員,進行談話提醒、批評教育、責令檢查,或者予以誡勉。這些處置主要是來自當前黨紀監督處理中“四種形態”的 “第一種形態”,也是一種處置結果,詳見對《監察法》第四十五條的解讀。
第五節 監察委員會派駐機構
監察法第十二條規定:“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責。”規定本條的主要目的是為了滿足監察工作需要,保證監察委員會能夠經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況,使監察機關對于所監察的公職人員真正實現“看得見、管得著”,卓有成效地實施監察。
一、派駐監督是黨的自我監督的重要形式
派駐監督是中國特色黨內監督的重要形式,是從嚴治黨的重要制度支撐。1962年9月,黨的八屆十中全會做出了《關于加強黨的監察機關的決定》,規定了中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院各部門,由中央監察委員會直接領導。當時,黨的中央監察委員會在國務院部門先后建立40多個常駐監察組。這是我們黨最早提出的派出紀檢監察機構的制度性安排。“文化大革命”期間,紀檢機關陷于癱瘓,派駐機構也不復存在,紀檢監察派駐制度的探索遭遇了重大挫折。
黨的十二大后,派駐機構得到了恢復和發展。1982年9月,黨的十二大通過的黨章規定,黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要,可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。這是黨內根本大法對派駐監督作出的權威規定。1993年5月,中央紀委、監察部下發《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢監察機構設置的意見》,明確了“派駐紀檢監察機構實行中央紀委監察部和所在部門黨組、行政領導的雙重領導,紀檢監察業務以中央紀委監察部領導為主”的領導體制。這是最早提出的對派駐機構“雙重領導一個為主”的管理模式。
1997年的《行政監察法》以法律的形式將監察機關向政府所屬部門派駐監察機關和工作人員的做法固定了下來。原《行政監察法》第八條規定,縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要,經本級人民政府批準,可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。
2000年9月,中央紀委、中央組織部、中編辦、監察部聯合下發的《關于加強中央紀委監察部派駐紀檢監察機構管理的意見》指出,中央紀委、監察部派駐機構是中央紀委、監察部的組成部分,進一步明確了“雙重領導一個為主”的管理模式。2004年4月,中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部出臺《關于對中央紀委監察部派駐機構實施統一管理的實施意見》,規定中央紀委監察部全面實行對派駐機構的統一管理。
黨的十八之前,在140多個中央一級黨和國家機關中,中央紀委監察部只在52個單位設置了派駐機構,而其余的80多個還沒有派駐,也就是說,有近三分之二的中央一級黨和國家機關沒有納入派駐監督范圍。[黃武:《推進“三個”全覆蓋——完善黨和國家自我監督體系》,《中國紀檢監察》2017年第20期,第54頁。]黨的十八大以來,紀檢監察機關的派駐有了新的發展。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責,履行監督職責”。這是黨中央根據黨章規定,從形勢判斷和目標任務出發作出的重大決策,是全面從嚴治黨、強化黨內監督的重要舉措。
2014年12月11日,中央政治局常委會議審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》從總體要求、機構設置、監督職能、工作關系、管理保障、組織領導等六個方面,提出了加強中央紀委派駐機構建設的總體思路和要求。2015年年底,經黨中央同意,中共中央辦公廳印發了《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知。中央決定,中央紀委共設置47家派駐機構,其中,綜合派駐27家、單獨派駐20家,實現對139家中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋,并對領導體制、職能調整、主要職責、機構設置等作出了明確規定。
為更好地實現依規治黨,2016年10月27日,中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》。《中國共產黨黨內監督條例》第二十八條將派駐監督納入黨內監督的制度框架,明確了紀委派駐紀檢組和派出機關的工作關系、派駐紀檢組的職責任務、派出機關的領導方式,為強化黨內監督、推進全面從嚴治黨提供了制度保障。
黨的十九大修改的黨章規定,黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組。《中國共產黨黨內監督條例》總結黨的十八大以來派駐紀檢機構改革實踐經驗,把派駐監督納入黨內監督的制度框架,明確了紀委派駐紀檢組與派出機關的工作關系、派駐紀檢組的職責任務、派出機關的領導方式,為強化黨內監督、推進全面從嚴治黨提供了制度保障。深化國家監察體制改革,成立監察委員會,并與本級黨的紀律檢查委員會合署辦公,代表黨和國家行使監督權和監察權,履行紀檢、監察兩項職責,加強對所有行使公權力的公職人員的監督,從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局,形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制。在監察法中規定監察機關派駐或者派出監察機構、監察專員,正是從法律層面上將這一機制法治化、規范化。
二、派駐監察機構的監督對象和范圍
監察派駐制度的內容十分豐富,監察法原則規定監察委員會往哪里派、怎么派,給監察派駐制度留下了較大的制度空間,對派駐或者派出范圍、組織形式等的具體設置,留待日后逐步細化、完善。我們可以從以下幾個方面來理解派駐監督對象范圍:(一)監察機關可以在中國共產黨的機關設立派駐機構,昭示了黨中央堅持黨要管黨的責任擔當和從嚴治黨的堅強決心。從嚴治黨重要的是監督黨的工作部門,《監察法》規定監察機關可以向黨的工作部門派駐監督,是從法律上實現了了國家機關對黨的機關監督的重大突破,具有里程碑意義。當然,對監察機關可以在中國共產黨的機關設立派駐機構不能孤立地看待,而是要與新形勢下加強黨內監督、深化黨的紀律檢查體制改革,探索并實現派駐機構的“全覆蓋”結合在一起進行理解,監察機關派駐和紀律檢查機關派駐兩者的目的是一致的,職能上相輔相成,互相促進,體現了依法治國與依規治黨的有機統一。(二)監察機關可以向人大、政協等國家機關派駐監督,彌補了過去紀檢監察派駐監督的空白。原《行政監察法》只規定了向行政機關派駐監察機構,《監察法》從頂層設計上就實現了對六類公職人員的監督全覆蓋,而對人大、政協等國家機關的監督很大程度上需要深入到這些機關,充分利用監察機構與駐在單位“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”的優勢,督促駐在單位落實廉政建設主體責任,結合實際將黨的路線方針政策、中央八項規定精神、廉政法律法規落到實處。(三)監察機關可以向經法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員,擴大了以往監察機關派駐監督的范圍。這里有兩點需要引起注意:一是監察機關可以向國有企業派駐或者派出監察機構、監察專員。落實全面從嚴治黨和反腐倡廉任務,在國有企業尤為緊迫。中央巡視組對中管國有重要骨干企業專項巡視中發現很多問題,有的企業用人不守紀律、不講規矩,“黨管干部”變成“一把手”管干部,公款吃喝送禮、賤買貴賣、親托國有資產、權力尋租、以權謀私問題嚴重。監察機關向國有企業派駐或者派出監察機構、監察專員,是人民代表大會制度下人民對國有企業實現間接監督的最為重要的形式。二是各級監察機關根據需要,可以在其所管轄的行政區域派出監察機構和監察專員,比如縣級監察機關可以根據需要向其所管轄的行政區域如鄉鎮派出監察機構、監察專員。(四)派駐監督依然有一定的范圍限制。根據公權力領域“法無明文規定即禁止”的法律原則和本條的規定,監察機關對公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位,群眾自治組織無權派駐或者派出監察機構、監察專員。(五)派駐監督不再限于以往“點對點”的單一模式。實現全面派駐,可以根據工作需要和業務關聯性,圍繞強化監督執紀執法問責創新制度安排,采取單獨派駐和歸口派駐相結合的方式。對系統規模大、直屬單位多、監督對象廣的部門,單獨設置派駐機構;對業務相近相關或者系統規模小、監督對象少的部門,歸口設置派駐機構。歸口派駐改變了“點對點”的單一模式,讓監察機構“吃一家飯、管多家事”,解決監督抹不開面子的問題。
三、派駐監察機構的領導體制
監察派駐機構、監察專員對派駐或者派出它的監察機關負責,不受駐在部門的領導,具有開展工作的獨立地位。這樣可以在很大程度上保證監察機關能夠通過派駐或者派出的監察機構、監察專員,經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況。
這一體制與紀委派駐或者派出紀檢機構是一致的。黨的十九大對深化國家監察體制改革作出重要部署,要求將監察體制改革試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。根據黨的十九大精神,黨的紀律檢查機關與監察委員會合署辦公,這一原則,不僅體現在機關本部的組織上,也體現在派出機構的設置上。
監察機構與派駐監察機構、監察專員是領導與被領導的關系主要體現在:監察機構、監察專員,對派出它的監察機關負責并報告工作,不受所駐部門黨政領導干涉,具有開展工作的充分權限和獨立的地位;監察機構、監察專員在派出監察機關的直接領導下工作,發現問題線索、發現廉政問題、開展線索處置和進行監督、調查、處置,都要及時向派出監察機關報告,取得指導;派出監察機關要加強對派駐監察機構、監察專員工作的督促檢查和指導協調,統籌安排派駐監察機構干部選調、使用、交流、培訓、鍛煉工作,真正讓派駐監察干部感受到是派出監察機關的重要組成部分,感覺到有領導、有依靠,從而強化派駐監督的權威性;派駐監察機構、監察專員按照有關規定,向監察機關報送年度工作計劃、總結、統計報表、工作信息等文件和材料。除年中匯報和年度匯報外,監察機關領導可不定期與派駐機構主要負責人進行談話,派駐機構主要負責人根據工作需要也可主動約請監察機關領導聽取匯報。上級監察機關下發、監察機關印發的文件,及時發派駐監察機構和監察專員,監察機構、監察專員參加監察機關有關會議等等。
第六節 派駐監察機構的職責
監察法第十三條規定:“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權,按照管理權限依法對公職人員進行監督,提出監察建議,依法對公職人員進行調查、處置。”規定本條的主要目的既是明確派駐或者派出監察機構、監察專員的法定職責,使其開展工作具有明確的依據,也是明確其義務和責任,對不履行或者沒有履行好法定職責的派駐或者派出監察機構、監察專員,要依法追究其失職責任。
一、派駐監察機構根據授權履行職責
監察法條中的“授權”,是指監察機關把權力委托給其派駐或者派出的監察機構、監察專員代為執行。其本質就是上級對下級的決策權力的下放過程,也是職責的再分配過程。授權的基本依據是目標責任,要根據責任者承擔的目標責任的大小授予一定的權力。需要注意的是,在派出或者派駐監察機構的職責權限上,派出監察機構原則上既可以對公職人員涉嫌職務違法進行調查、處置,又可以對涉嫌職務犯罪進行調查、處置;而派駐監察機構的具體職責權限,則需要根據派出它的監察機關的授權來確定。
根據管理學理論,授權時一般要遵循以下原則:一是相近原則。這有兩層意思:給下級直接授權,不要越級授權;應把權力授予最接近做出目標決策和執行的人員,使一旦發生問題,可立即做出反應。二是授要原則。指授給下級的權力應該是下級在實現目標中最需要的、比較重要的權力,能夠解決實質性問題。三是明責授權。授權要以責任為前提,授權同時要明確其職責,使下級明確自己的責任范圍和權限范圍。四動態原則。針對下級的不同環境條件、不同的目標責任及不同的時間,應該授予不同的權力。貫徹動態原則體現了從實際需要出發授權,具體可采取三種授權方式:一是單項授權。即只授予決策或處理某一問題的權力,問題解決后,權力即行收回;二是條件授權。即只在某一特定環境條件下,授予下級某種權力,環境條件改變了,權限也應隨之改變;三是定時授權,即授予下級的某種權力有一定的時間期限,到期權力應該收回。從前述原則來看,派出機構要給予派駐機構和人員明確的、最為需要的權力,確保其能夠行使職權,同時要求派出機構明確派駐機構的責任范圍和權限,這樣派駐機構才能很好地理順工作關系,明確監督職責,在從嚴治黨、推進廉政建設和反腐敗斗爭中發揮“前哨”作用。
定位準才能責任清,責任清才能敢擔當。黨的十八大以來,派駐機構按照中央紀委要求,聚焦中心任務,轉職能、轉方式、轉作風,不斷強化監督、執紀、問責。派駐紀檢監察機構合署辦公,派駐或者派出監察機構、監察專員職責與紀委派駐機構職責相匹配,要充分發揮“派”的權威和“駐”的優勢,聚焦監督、調查、處置,使駐在單位和區域的黨風廉政建設和反腐敗工作得到切實加強,為全面從嚴治黨提供有力支撐。
二、依法進行監督,提出監察建議
按照管理權限依法對有關單位和行政區域的公職人員進行監督,就是強調派駐紀檢監察機構的監察權限,由派出機關按照本級管理權限授予。在深化監察改革先行試點地區,紀檢監察機關均授予派駐紀檢監察機構部分監察權限,但不包括調查職務犯罪的權力。
長期以來,派駐監察機構發揮了重要作用。但是,就新形勢、新任務、新要求而言,派駐監察機構在覆蓋范圍、職責定位、日常監督等方面還存在很多不適應的地方,不敢監督、不善監督的問題還不同程度地存在。黨的十八大以來,從中央到地方都在逐步完善有關體制機制,實現派駐監督全覆蓋,對已有和新設的派駐機構,進一步明確職能、理順關系、分清責任,切實強化監督職責。上級紀委監察機關定期約談監察部門負責人,讓派駐機關干部參加派出監察機關工作,派駐機構工作經費在駐在部門預算中單列,使派駐機構不再有依附性,避免出現“駐”的制約。這些舉措,都將有利于派駐機構、監察專員加強日常監督,抓早抓小,從根本上預防和減少違紀違法現象的發生。實踐證明,派駐監察機構必須強化“探頭”意識,盯住人、看住事,把監督的觸角延伸到前端,不斷增強發現問題、解決問題的能力。要突出問題導向,對監督檢查中發現的問題,要依紀依法進行調查,發現監督監察對象不履行或者不正確履行職責的,要嚴肅追究責任。
從實踐情況看,派駐監察機構對公職人員進行監督、提出監察建議,要從三個方面入手:一是抓住“關鍵少數”,突出監督重點。加強對被監督單位本級機關和直屬單位的監督,加強對被監督單位領導班子及其成員和部門領導干部的監督,督促被監督單位黨組(黨委)切實履行管黨治黨主體責任。緊盯被監督單位是否堅持了黨的領導、切實發揮了黨的領導核心作用,是否執行了黨章要求,是否貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略,是否貫徹落實了黨的十九大精神,是否減持了黨的理想信念宗旨,是否貫徹了黨的路線方針政策,是否自覺維護中央權威、確保政令暢通,是否嚴格落實中央八項規定精神和選人用人有關規定,是否遵守國家法律法規等。二是健全監督機制,創新監督方式。規范日常監督方式,派駐紀檢監察組要定期會同被監督單位黨組(黨委)專題研究全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作,建立監督對象廉政檔案,完善對被監督單位管理的領導干部和后備干部考察人選的黨風廉政情況提出書面意見的程序。三是結合監督執法,提出監察建議。對需要向被監督單位提出紀律檢查建議和監察建議的,嚴格按規定程序辦理。對問題及整改情況要逐項登記備案,持續跟蹤督辦,督促被監督單位明確責任目標、細化整改措施、扎實進行整改,確保整改落實到位。
三、依法對公職人員進行調查處置
依法對公職人員進行調查、處置,是派駐監察機構的法定職責。從黨的十八大以來的實踐情況看,派駐或者派出的監察機構、監察專員可以根據授權,對有關公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法進行調查,根據調查結果,對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。但其調查、處置對象,不包括派駐或者派出它的監察委員會直接負責調查、處置的公職人員。比如,國家監察委員會派駐的監察機構,可以依法調查、處置駐在機關、部門的司局級及以下干部,但是對于駐在機關、部門的中管干部,則要由國家監察委員會來進行調查、處置。隨著監察法施行后國家監察體制改革的不斷深化,派駐或者派出的監察機構、監察專員到底有哪些調查、處置職權,也需要根據實踐的發展不斷總結提煉、規范完善。
監察委員會調查可以行使12項法定手段。派駐紀檢監察機構經向上級請示,根據派出機關授權,可以使用談話、詢問、查詢、調取等不限制被調查人人身、財產權利的措施;需要采取其他調查手段的,必須報派出機關同意,以監察委員會的名義行使,或者由監察委員會相關內設機構組織實施,派駐紀檢監察機構予以配合。地方紀委監委派駐紀檢監察機構不得使用留置措施。從派駐機構對公職人員監督的實踐情況來看,基于調查、處置的專業性、權威性考慮,派駐監察機構、監察專員對反映駐在部門黨組和領導班子及其成員違反政紀、法律的問題進行初步核實;需要立案調查的,由紀委監察機關有關紀檢監察室按規定程序辦理,派駐監察機構、監察專員可參與調查。
派駐監察機構的處置職責,主要是按照干部管理權限,對公職人員作出政務處分決定。監察對象為行政機關公務員的,依照《中國人民共和國公務員法》《行政機關公務員處分條例》及其他有關規定執行。監察對象為黨的機關、人大機關、政協機關、各民主黨派和工商聯機關公務員的,依據《關于黨的機關、人大機關、政協機關、各民主黨派和工商聯機關公務員參照執行<行政機關公務員處分條例>的通知》要求,按照《中華人民共和國公務員法》的有關規定,參照《行政機關公務員處分條例》執行。監察對象為審判機關、檢察機關公務員的,依照《中國人民共和國公務員法》《中國人民共和國法官法》《中國人民共和國檢察官法》等有關規定執行。監察對象為參照公務員法管理人員的,參照《行政機關公務員處分條例》執行。監察對象為事業單位工作人員的,對于其中參照公務員法管理的,參照《行政機關公務員處分條例》執行。對于其他事業單位工作人員,依照《事業單位工作人員處分暫行規定》執行。
第七節 建立監察官制度
監察法第十四條規定: “國家實行監察官制度,依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。”本條的主要目的是為建立中國特色監察官制度提供法律依據。建立監察官制度,是黨中央在改革大局中明確的一項政治任務,是構建具有中國特色的國家監察體系的重要舉措。
一、國家實行監察官制度的必然性
習近平總書記在主持研究深化國家監察體制改革、制定監察法過程中,多次對監察隊伍建設提出明確要求。習近平總書記關于深化國家監察體制改革系列重要論述,為構建監察官制度指明了方向,明確了目標,樹立了行動指南。中央紀委領導同志堅決貫徹落實習近平總書記重要講話、指示精神,高度重視、態度鮮明,多次對構建監察官制度作出明確指示。監察法的規定落實了以習近平同志為核心的黨中央作出的重要部署,為國家實行監察官制度確立了堅實的法律基礎。
依據監察法的基本規定,立足中國歷史文化傳統,在吸收國(境)外有益經驗的基礎上,立足國情,形成具有中國特色的監察官制度體系,對監察官履職的政治、道德、廉潔等要求作出明確規定,實現權力、責任、義務、擔當相統一,有利于監察機關工作人員增強工作的榮譽感、責任感和使命感,以更高的標準、更嚴的要求,依法履職盡責,為廉政建設和反腐敗工作貢獻力量,這也是深化國家監察體制改革過程中的重要組織制度創新,有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
國家實行監察官制度,有利于加強監察官的科學管理,保證監察官的專業素養,確保其忠實執行憲法和法律、依法行使監察權,增強監察官的責任心和榮譽感。根據本條規定,監察官是依法行使監察權的監察人員,這就意味著不是監察委員會的所有工作人員都可以成為監察官,而是以事權來確定監察官的設置。根據這一規定,監察官僅限于隸屬于監察委員會,經依法任命的,具體承擔監察工作的人員。監察委員會內從事行政管理、其他輔助性工作的人員和后勤服務人員等不屬于監察官。
在中國歷史上與監察官一詞比較相近的概念是監察御史。監察御史是官職名稱,隋朝開皇二年(公元582年)開始設立,改檢校御史為監察御史。唐代御史臺分為三院,監察御史屬察院,官階不高但權限廣,負責監察百官、巡視郡縣、糾正刑獄、肅整朝儀等事務,可以直接向皇帝彈劾違法亂紀和不稱職的官員。宋元明清沿襲這一做法。明清廢御史臺設都察院,負責彈劾與建言,設都御史、副都御史、監察御史。監察御史分道負責,因而分別冠以某某道地名。在國外,并沒有對應的概念,羅馬共和時期,設立了“監察官(censor)”這一政府官職,從公元前443年到公元前22年一共存在了421年。監察官是羅馬文職官員體系中僅次于獨裁官的職位,其職權包括人口普查,公共道德,以及對政府財政的監督等等,與《監察法》所界定的監察官性質不同。
國家實行監察官制度是加強紀檢監察隊伍正規化、專業化、職業化建設的重要舉措。在《監察法》頒布之前,紀委和監察機關合署辦公,工作人員稱為紀檢監察員,紀檢監察員是紀檢監察機關內部非領導職務的一種稱謂,一般為副科級、正科級、副處級、正處級、副廳級、正廳級紀檢監察員等,套用的是行政職級,類似于員額制司法改革之前的檢察員、審判員。以往紀檢監察員基本屬于內部稱謂,并沒有法律上的依據,原《行政監察法》使用的是監察機關和監察人員的稱謂,并沒有使用“監察員”一詞,對監察人員也沒有評定和晉升辦法,紀檢監察干部的升遷仍然是取決于能否獲得行政職務職級。由于紀檢監察干部的升遷很大程度上取決于當地黨委的意見,因而,紀檢監察干部對同級黨委、政府進行監督就缺乏一定的獨立性基礎,依法履職沒有更多法律上的保障,也就在一定程度上導致不敢監督、怠于監督的現象發生。監察官制度的建立,標志著紀檢監察人員的職業化建設向前邁進了一大步,將推進反腐敗專業人才建設,造就政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、執法公正、打擊精確、預防有效的國家反腐敗專門力量。
二、監察官任免、考評和晉升等制度設計
為確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等具體制度賦予法律依據。在監察官等級設置上,要創制具有中國特色的監察官稱謂和等級,獨立于法官、檢察官、警官制度,不照抄照搬。可以參考古今中外的監察官稱謂,創制充分體現中國文化特點的監察官銜級名稱。監察官等級既要層次合理,又要力求扁平化,體現精簡、高效的隊伍建設方針。在監察官任免、考評和晉升等制度設計上,要科學設立上下進退機制。監察官門檻要高、退出機制要強,尤其是要細化規定違法違規監察官降低銜級、處分等條件,把重音落在從嚴建設隊伍上。對于監察官的工資待遇,要堅持權責對等原則,突出責任和擔當,參考有關專業干部隊伍的待遇標準,綜合考慮國家財政負擔能力等因素研究解決方案。需要注意的是,國家實行監察官制度,其具體依據是法律還是其他法規、規范性文件等,監察法并未作出明文規定,這有待進一步研究論證后再由有關機關進行決策。
依法確定監察官等級設置,既是國家對監察官專業水平的確認,也體現了國家給予監察官的榮譽。根據《監察法》的安排,國家設立監察官等級制度,就給監察官在行政職級之外提供了晉升的通道,這就使監察官從對行政職務職級的依賴中走出來,大部分人可以走專業化、職業化發展路線,只要政治過硬、依法履職,兢兢業業,就可以經考核合格逐級得到晉升,工資待遇也會相應提高,這種制度設計可以最大化地減少監察官的人事困擾,使其專心從事監察機關的本職工作。
監察官等級設置制度。當前,與監察官相類似的專業職位有檢察官、法官和警官。目前,我國檢察官、法官的級別分為4等共12級,分別是:(一)首席大檢察官、首席大法官;(二)大檢察官、大法官:一級、二級;(三)高級檢察官、法官:一級、二級、三級、四級;(四)檢察官、法官:一級、二級、三級、四級、五級。再以人民警察的警銜制度為例,警銜是區分人民警察等級、表明人民警察身份的稱號、標志和國家給予人民警察的榮譽。我國人民警察警銜分為5等13級,分別是:(一)總警監、副總警監;(二)警監:一級、二級、三級;(三)警督:一級、二級、三級;(四)警司:一級、二級、三級;(五)警員:一級、二級。監察官等級設置是采取類似于檢察官、法官、警官的等級設置模式,還是創制獨立于法官、檢察官、警官的制度,還不得而知。要在充分借鑒檢察官、法官和警官等級制度的基礎上,按照層次合理、精簡高效、便于管理的原則進行監察官等級設計,最終根據事先制定的標準,由有權機關對監察官按照干部管理權限審核后依照有關規定的權限批準、確定其等級。
監察官考評制度。對監察官進行考評,有助于強化和細化責任,明確內部監督控制的措施,加強對監察官的監督管理。因此,必須充分認識監察執法辦案考評工作的重要性、必要性和科學性,全面準確科學地制定考評辦法,確定不同人員的監察任務,提出量化質效考評標準。監察官考評,應當以政治過硬和監察執法為主導,涵蓋辦案數量、辦案質量、辦案效率、監察技能等方面,既注重結果,又注重過程控制,既注重數量,又注重質量。
監察官任免制度。由于《監察官法》尚未制定實施,監察官具體如何任免尚沒有明確規定。但我們可以對法官、檢察官的任免進行考察,以窺見其端倪。法官、檢察官如何任免在《法官法》和《檢察官法》中有明確規定。《法官法》第十一條規定,法官職務的任免,依照憲法和法律規定的任免權限和程序辦理。其中,最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉和罷免,副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免;地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉和罷免,副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免;在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長,由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名決定任免,副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由高級人民法院院長提請省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會任免;在民族自治地方設立的地方各級人民法院院長,由民族自治地方各級人民代表大會選舉和罷免,副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免;軍事法院等專門人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員的任免辦法,由全國人民代表大會常務委員會另行規定。《檢察官法》第十二條規定,檢察官職務的任免,依照憲法和法律規定的任免權限和程序辦理。其中,最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會選舉和罷免,副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會任免;地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免,副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免;地方各級人民檢察院檢察長的任免,須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準;在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免;軍事檢察院等專門人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員的任免辦法,由全國人民代表大會常務委員會另行規定。監察官是采取法官任免模式還是采取檢察官任免模式,
監察官考評制度。對監察官進行考評,有助于強化和細化責任,明確內部監督控制的措施,加強對監察官的監督管理。因此,必須充分認識監察執法辦案考評工作的重要性、必要性和科學性,全面準確科學地制定考評辦法,確定不同人員的監察任務,提出量化質效考評標準。監察官考評,應當以政治過硬和監察執法為主導,涵蓋辦案數量、辦案質量、辦案效率、監察技能等方面,既注重結果,又注重過程控制,既注重數量,又注重質量。
監察官晉升制度。監察官晉升是指監察官等級初次評定后,按照規定的年限和條件,經過嚴格的考核和培訓,經有權機關批準而晉升為上一等級監察官。監察官等級晉升與監察官等級設置、等級評定、等級的降低和取消等制度相結合,形成了監察官等級制度。
為保證監察官能依法履行好職責,有必要嚴設“門檻”,提出監察官的基本條件和禁止情形,保留遴選監察官的競爭性,排除不符合要求人員。要嚴謹考核,聚焦客觀表現;聚焦執紀執法辦案經歷,對“從事法律工作的年限”、“從事執紀執法辦案工作的年限”等方面進行考察。監察官等級的晉升根據以往的檢察官、法官等級晉升的做法,可以分為隨職務提升而晉升、按期晉升和擇優晉升三種情況:(1)隨職務提升而晉升。監察官由于職務提升,其等級低于新任職務編制等級的,應當晉升至新任監察官職務編制等級的最低等級。(2)按期晉升。在所任職務編制等級幅度內按照規定的年限,經考核合格逐級晉升。這種方式適用于較低等級監察官的晉升。(3)擇優晉升。根據限額和需要,按照規定的條件擇優晉升。擇優晉升適用于晉升為較高等級監察官的晉升。
四、監察官制度有待法律法規進一步明確
《監察法》只是原則上提出國家實行監察官制度,依法確定監察官等級設置、任免、考評和晉升制度。下一步要通過各地試點,探索建立符合監察工作規律和職業特點的監察官等級制度,這也是《監察法》制定后進一步完善監察制度的重要方面。
從檢察官等級評定工作的歷程來看,1998年年底,最高人民檢察院出臺《中華人民共和國檢察官等級暫行規定》和《評定檢察官等級實施辦法》,對實行檢察官等級制度的基本原則,等級的設置,評定等級的范圍、標準,審批權限,等級的晉升、降級、取消等都做了明確規定。1999年3月底,首次評定檢察官等級工作完成。根據檢察官等級制度建立的經驗,有必要制定《中華人民共和國監察官法》,規定監察官的條件和任免程序,監察官的考核、培訓,監察官的辭職辭退等制度等。制定監察官等級規定及評定辦法等規范性文件,就檢察官等級評定的標準、。
建立一支高素質的,適應法治反腐需要的監察官隊伍將是一項長期的任務。要確保監察官的素質,首先要從人員的選拔上入手,把好進人關,這就必須建立嚴格的錄用制度,同時還要有科學的管理制度和合理的淘汰機制。要保證這些制度得以切實的貫徹執行,就必須通過科學立法,將其以《監察官法》的形式固定下來。