一、立法目的與依據(jù)基本內(nèi)涵

監(jiān)察法的立法目的主要有四個方面：

一是深化國家監(jiān)察體制改革。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作作出的重大決策部署,是事關(guān)全局的重大政治體制改革,涉及政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整,目的是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。黨的十九大對此作出戰(zhàn)略部署,要求將改革試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會,制定監(jiān)察法。出臺監(jiān)察法就是貫徹落實黨中央的決策部署使黨的主張通過法定程序成為國家意志,以立法形式將實踐證明是行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律,將改革的成果固定化、法治化。

二是加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。在我國,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,所有行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)都屬于“廣義政府”范疇。在人民群眾眼里,無論人大、政協(xié),還是“一府兩院”,都代表黨和政府,都要踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。黨的十八大以來,黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng),強(qiáng)化了全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任,監(jiān)督對象覆蓋了所有黨員,這也為國家監(jiān)察覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員作了示范、打了基礎(chǔ)。制定監(jiān)察法,就是要貫徹落實上述改革精神,以法律的形式全面填補(bǔ)國家監(jiān)督空白,實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督全覆蓋,將公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員,法律、法法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員,國有企業(yè)管理人員,公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員,基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員,統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍,由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察。原來檢察機(jī)關(guān)只偵查職務(wù)犯罪行為,監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)既調(diào)查公職人員的職務(wù)違法行為,又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。

三是深入開展反腐敗工作。各級監(jiān)察委員會與同級紀(jì)委合署辦公,根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,有利于加強(qiáng)黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),形成工作合力,推進(jìn)標(biāo)本兼治,奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利,必將進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對黨的信心和信任,厚植黨執(zhí)政的政政治基礎(chǔ)。

四是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不斷提升治國理政水平是我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政的題中之義。黨和國家治理體系包括兩個方面:(1)依規(guī)治黨,依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨;(2)依法治國,依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政。目前,黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋,而行政監(jiān)察主要限于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督,覆蓋面窄,二者不相匹配。實行國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督,監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)督的嚴(yán)肅性實效性直接關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和治國理政科學(xué)化水平。制定監(jiān)察法,就是落實黨中央關(guān)于監(jiān)察體制改革的決策部署,通過制度設(shè)計補(bǔ)上行政監(jiān)察范圍過窄的短板,真正把所有公權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子,體現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一,探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化的有效路徑,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為人類社會貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

監(jiān)察法的立法依據(jù)是憲法。憲法是國家的根本大法,具有最高的法律效力,制定法律、行政法規(guī)等都必須以憲法為依據(jù)。十三屆全國人大一次會議審議過的憲法修正案在“國家機(jī)構(gòu)”一章中專門增寫“監(jiān)察委員會”一節(jié),并在其他部分相應(yīng)調(diào)整充實有關(guān)監(jiān)察委員會的內(nèi)容,確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位,為設(shè)立國家和地方各級監(jiān)察委員會提供了根本法保障,為制定監(jiān)察法提供了憲法依據(jù)。

二、立法目的和立法依據(jù)的法理分析

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實行黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職能，從而更好地加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

十八大以來，我們黨以頑強(qiáng)意志品質(zhì)正風(fēng)肅紀(jì)、反腐懲惡，創(chuàng)造了史無前例的反腐紀(jì)錄。我們在看到反腐取得巨大成效的同時，也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，這是一場輸不起的斗爭，不敢腐只是反腐第一步，要實現(xiàn)不能腐、不想腐尚需長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃、嚴(yán)密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明，懲治是最好的預(yù)防，制度是最大的保障。只有集中全黨力量，形成高壓態(tài)勢，通過嚴(yán)厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預(yù)防腐??；也只有加快建立制度體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能重建政治生態(tài)，建設(shè)廉潔政治。國家監(jiān)察體制改革，就是建設(shè)廉潔政治的重大政治體制改革。

深化監(jiān)察體制改革是在黨的紀(jì)檢體制改革取得重大進(jìn)展的背景下展開的。十八大以來的經(jīng)驗告訴我們，只有堅持全面從嚴(yán)治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會，是全面從嚴(yán)治黨的需要，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法制化成果的需要，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。為了推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》?！稐l例》第三十七條明確規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。”隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。黨的十九大報告作出了將國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國推開的決策部署，全國人大常委會就國家監(jiān)察體制改革試點作出決定，一場系統(tǒng)復(fù)雜、牽一發(fā)動全身的重大政治改革按照中央確定的時間表和路線圖穩(wěn)步推進(jìn)。截止到2018年元月，全國省和地方各級監(jiān)察委員會相繼成立。制定國家監(jiān)察法，就是貫徹落實黨中央的決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以立法形式將實踐證明是行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律，將深化國家監(jiān)察體制改革的成果用法律形式固定下來，為國家監(jiān)察委員會的建立和監(jiān)察體系的構(gòu)建提供法律依據(jù)。

在我國，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，所有行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)都屬于“廣義政府”范疇。在人民群眾眼里，無論人大、政協(xié)，還是“一府兩院”，都代表黨和政府，都要踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，強(qiáng)化了全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨員，這也為國家監(jiān)察覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員作了示范、打了基礎(chǔ)。制定監(jiān)察法，就是要貫徹落實上述改革精神，以法律的形式全面填補(bǔ)國家監(jiān)督空白，實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督全覆蓋，將公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察。原來檢察機(jī)關(guān)只偵查職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)既調(diào)查公職人員的職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。

加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,蘊(yùn)含著用權(quán)者必受監(jiān)督的基本法則。這是因為，權(quán)力具有強(qiáng)制性，它以國家強(qiáng)制力為后盾，不論被支配的一方是否情愿都必須服從；具有趨利性，它與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組織管理緊密聯(lián)系在一起，為掌管公共權(quán)力的個人提供了“近水樓臺”“以權(quán)謀私”的便利；具有可交換性，公共權(quán)力本身不是商品，但運(yùn)行中可能被它的掌管者進(jìn)行“權(quán)權(quán)交易”和“權(quán)錢交易”；具有擴(kuò)張性，濫用權(quán)力，是一切有權(quán)力的人都容易使用和復(fù)制的萬古不易的秘笈。權(quán)力的這種特性，能使具有人格缺陷官員產(chǎn)生強(qiáng)烈的占有欲。權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。只要權(quán)力不受制約，必然產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。權(quán)力的腐敗是對法治的最大破壞，是對人權(quán)的最大侵害，是對執(zhí)政黨權(quán)威的最大損害。所以，依法治國必須依法控權(quán)，依法控權(quán)必須依法治權(quán)，依法治權(quán)的基本手段就是加強(qiáng)對公職人員的有效監(jiān)督。

用權(quán)者必受監(jiān)督的基本法則，在中國政治制度下有著特定的內(nèi)涵。中國特色社會主義的基本原則是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要堅決徹底地清除腐敗，實現(xiàn)黨的自我純潔、自我革新，鞏固黨的執(zhí)政地位；堅持人民當(dāng)家作主，就要維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度地滿足人民群眾對懲治腐敗、廉潔政治的迫切期待；堅持依法治國，就要緊緊抓住依法治權(quán)、依法治吏這個要義，嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，職權(quán)由法定，用權(quán)受監(jiān)督。因此，健全國家監(jiān)察體系，是完善中國特色社會主義監(jiān)察制度的重大舉措。它通過對行政監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)等監(jiān)督權(quán)能的資源整合，克服監(jiān)察體制上的種種缺陷，形成集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)。它與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，共同發(fā)力形成鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；它與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督相結(jié)合，保證國家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)；它與民主監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民，確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益。

深入開展反腐敗工作，就是要提高反腐敗斗爭的能力和水平。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)力推進(jìn)反腐敗斗爭，以前所未有的沖擊力滌蕩黨內(nèi)一段時間以來被污染的政治生態(tài)。加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨，不斷優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)、提高黨的自我凈化能力，成為十八大以來黨中央推動工作的重要著力點。一大批“老虎”“蒼蠅”在強(qiáng)勢反腐中紛紛落馬，“不敢腐”的目標(biāo)初步實現(xiàn)。在當(dāng)前反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成的背景下，需要由“治標(biāo)”為主轉(zhuǎn)向“標(biāo)本兼治”。既然是標(biāo)本兼治，就要保持反腐敗斗爭力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松，不斷將壓力傳導(dǎo)到各個領(lǐng)域、各個層面。與此同時，著力推動制度建設(shè)和反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好形成反腐敗工作合力。通過完善控權(quán)治權(quán)的監(jiān)察法律制度，限制和規(guī)范權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，營造不敢腐、不能腐、不想腐的法治環(huán)境，構(gòu)建官員清正、政府清廉、政治清明的政治生態(tài)。國家監(jiān)察法的制定，從立法上確保用法治思維和法治方式開展監(jiān)察，懲治腐敗。

正是基于上述目的，黨中央對國家監(jiān)察立法工作高度重視，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀(jì)委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖。按照黨中央部署要求，中央紀(jì)委發(fā)揮牽頭抓總作用，在研究深化國家監(jiān)察體制改革方案過程中即著手研究將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法問題。為此，中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志先后召開20多次會議進(jìn)行專題研究，提出了監(jiān)察法草案稿。中央紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志與全國人大常委會、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、中央深改辦、中央編辦等有關(guān)方面進(jìn)行了多次溝通。2016年10月，黨的十八屆六中全會閉幕后，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)會同全國人大常委會法制工作委員會即組成國家監(jiān)察立法工作專班。全國人大常委會黨組高度重視監(jiān)察法立法工作，堅決貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署。全國人大常委會將監(jiān)察法起草和審議工作列為2017 年度最重要的立法工作。張德江委員長在十二屆全國人大五次會議上所作的全國人大常委會工作報告關(guān)于2017年的立法工作任務(wù)中，第一項就提出要“貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系提供法治保障”。在前期工作基礎(chǔ)上，工作專班進(jìn)一步開展調(diào)研和起草工作，吸收改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗，聽取部分專家學(xué)者的意見建議，經(jīng)反復(fù)修改完善，形成了監(jiān)察法草案，為深入開展反腐敗工作提供重要的法制保障。

黨和國家治理體系包括兩個方面：(1)依規(guī)治黨，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨；(2)依法治國，依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政。目前，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，而行政監(jiān)察主要限于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，覆蓋面窄，二者不相匹配。實行國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)督的嚴(yán)肅性實效性直接關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和治國理政科學(xué)化水平。制定監(jiān)察法，就是落實黨中央關(guān)于監(jiān)察體制 改革的決策部署，通過制度設(shè)計補(bǔ)上行政監(jiān)察范圍過窄的短板，真正把所有公權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子，體現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化的有效路徑，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為人類社會貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

腐敗治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。反腐敗既是執(zhí)政黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的表現(xiàn)，又是維護(hù)公共權(quán)力廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國家治理工程，是維護(hù)人民當(dāng)家做主、實現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的國家行為。腐敗行為是公共管理活動中的權(quán)力濫用，是國家治理中的一種病變，只有防止公共權(quán)力濫用，遏制國家治理中的病變，才能保障國家治理的有效性。因此，要推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，就必須實現(xiàn)腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照這一治理邏輯，中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的腐敗治理的兩個基本點，就是黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察，二者在價值取向、制度安排和行動方向上的“無縫隙對接”，是兩個體系的共同發(fā)力。但在現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)下，兩個體系的共同發(fā)力很難做到。比如，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為若干個紀(jì)檢監(jiān)察室，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了它的主要職責(zé)，只能是黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)問責(zé)監(jiān)督，對國家機(jī)器和公務(wù)員的監(jiān)察難以擺上議事日程。監(jiān)察職能萎縮的危害是毋庸置疑的，它不僅導(dǎo)致政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱，而且使非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束出現(xiàn)空白地帶。從被查處的省部級官員分析不難發(fā)現(xiàn)，他們的涉腐犯罪“非一日之寒”，都與長期以來對國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員監(jiān)察的虛置和缺失有關(guān)。這也是系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗出現(xiàn)的重要原因。

實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，要求黨委在承擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任的同時，既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)國家監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督按照執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)黨內(nèi)紀(jì)律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀(jì)律也即對違反黨紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。國家監(jiān)察按照監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)配置要求，負(fù)責(zé)廉政法規(guī)監(jiān)察，圍繞公共權(quán)力運(yùn)行中國家工作人員是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，依法對不構(gòu)成犯罪的腐敗行為實施非刑事處罰，對觸犯刑法的腐敗行為實施刑事犯罪調(diào)查，并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。從而呈現(xiàn)出黨紀(jì)檢查、違法調(diào)查和犯罪調(diào)查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，共同發(fā)力，鞏固黨的執(zhí)政地位，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；它與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督相結(jié)合，保證國家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)；它與民主監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民，確保人民賦予的權(quán)力為人民謀利益。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的強(qiáng)化，為腐敗治理體系和治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，有利于以制度化的方式科學(xué)分解人大、政府、司法及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的反腐敗職責(zé)，推進(jìn)國家腐敗治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化，形成與社會治安治理體系相對應(yīng)的公共權(quán)力治理體系，促進(jìn)國家治理兩大體系中，各個治理主體彼此之間相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)生作用，把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體效能。

十三屆全國人大一次會議審議通過的憲法修正案,專門增加了監(jiān)察委員會一節(jié)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策,為加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,奠定堅實憲法基礎(chǔ),為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。

明確了監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位。《憲法》第一百二十三條規(guī)定:“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”,明確了監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān),是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新,體現(xiàn)了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公,實現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其依法行使的監(jiān)察權(quán),不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下,代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,既調(diào)查職務(wù)違法行為,又調(diào)查職務(wù)犯罪行為,其職能權(quán)限與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同。同時,監(jiān)察委員會在履行職責(zé)過程中,既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實,進(jìn)行相應(yīng)處置,還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作,進(jìn)行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會效果。

明確了監(jiān)察委員會的名稱、人員組成、任期任屆和職能職責(zé)?！稇椃ā返谝话俣臈l規(guī)定:“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會由下列人員組成:主任,副主任若干人,委員若干人。監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！边@明確了監(jiān)察委員會的基本構(gòu)成要素。依據(jù)憲法規(guī)定和改革實踐,正在制定的監(jiān)察法將要對國家、省、市、縣設(shè)立察員會作出具體規(guī)定。國家一級監(jiān)察委員會名稱前冠以“國家”,體現(xiàn)由行政監(jiān)察“小監(jiān)察”變?yōu)閲冶O(jiān)察“大監(jiān)察”，表明了最高一級國家機(jī)構(gòu)的地位:地方各級監(jiān)案委員會名稱采用行政區(qū)劃+“監(jiān)察委員會”的表述方式。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生,副主任和委員由主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。各級監(jiān)察委員會可以向本級黨的機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán);主要職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置;主要權(quán)限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。

確立了察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制?！稇椃ā返谝话俣鍡l規(guī)定:“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作。"第一百二十六條規(guī)定:“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。”對這兩條應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來理解、貫通起來把握。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會合署辦公,履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé),在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。監(jiān)察委員會在行使權(quán)限時,重要事項需由同級黨委批準(zhǔn);國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作,上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作,地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。另一方面,監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生,就必然要對人大及其常委會負(fù)責(zé),并接受其監(jiān)督。在深化國家監(jiān)察體制改革試點中,試點地區(qū)創(chuàng)造出許多有利于人大及其常委會實現(xiàn)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的好形式好方法。

界定了監(jiān)察委員會與其他機(jī)關(guān)的配合制約關(guān)系。《憲法》第一百二十七條規(guī)定:“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約?！睂徟袡C(jī)關(guān)指的是各級人民法院；檢察機(jī)關(guān)指的是各級人民檢察院；執(zhí)法部門包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé),行使調(diào)查權(quán)限是依據(jù)法律授權(quán),行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人無權(quán)干涉。同時,有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助配合監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)。目前在實際工作中,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅同審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)形成了互相配合、互相制約關(guān)系,同執(zhí)法部門也形成了互相配合、互相制約的工作聯(lián)系。審計部們發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部步違紀(jì)違法向題線索,要按規(guī)定移送相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請求后,公安機(jī)關(guān)與相關(guān)部門要對適用對象、種類、期限、程序等進(jìn)行嚴(yán)格審核并批準(zhǔn);在對生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查中,由安監(jiān)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調(diào)查組,實地調(diào)查取證,共同研究分析事故的性質(zhì)和責(zé)任,確定責(zé)任追究的范圍和形式。監(jiān)察委員會成立后,對涉嫌職務(wù)犯罪的行為,監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴,由人民法院負(fù)責(zé)審判;對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實的,應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查,必要時還可自行補(bǔ)充偵查。在憲法中對這種關(guān)系作出明確規(guī)定,是將客觀存在的工作關(guān)系制度化法律化,可確保監(jiān)察權(quán)依法正確行使,并受到嚴(yán)格監(jiān)督。

根據(jù)憲法制定監(jiān)察法,體現(xiàn)了黨的主張和人民意志,為深化國家監(jiān)察體制改革提供了根本法治保障。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。堅持依法治國首先要依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接,做到重大改革于法有據(jù),使改革和法治同步推進(jìn)。國家監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉,黨中央從全面從嚴(yán)治黨出發(fā)，將國家監(jiān)察體制改革納入全面深化改革總體部署,積極推進(jìn)改革及試點工作并取得重要階段性成效,在此基礎(chǔ)上使改革實踐成果成為憲法規(guī)定,具有堅實的政治基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)和充分的法理支撐。《建議》在憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》中專門增加一節(jié),作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”增加五條,就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等作出規(guī)定,為監(jiān)察委員會建立組織體系、履行職能職責(zé)、運(yùn)用相關(guān)權(quán)限、構(gòu)建配合制約機(jī)制、強(qiáng)化自我監(jiān)督等提供了根本依據(jù),使黨的主張成為國家意志,使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源,體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一,必將進(jìn)一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和中國特色社會主義法治道路的決心和信心。

根據(jù)憲法制定監(jiān)察法,規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等，確立了國家監(jiān)察體系的組織架構(gòu)、職權(quán)配置,法律地位和法律手段,特別是用留置取代“兩規(guī)”措施,必將進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化法治化。當(dāng)前，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。監(jiān)察委員會就是反腐敗工作機(jī)構(gòu),監(jiān)察法就是反腐敗國家立法,深化國家監(jiān)察體制改革的一個重要目的,就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會,同黨的紀(jì)律檢査機(jī)關(guān)合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，將有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題,健全黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。以憲法為依據(jù)制定監(jiān)察法,為加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了國家根本法保障，必將推動反腐敗斗爭取得更大成效,進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對黨的信心和信賴,厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。

一、監(jiān)察工作指導(dǎo)思想的基本內(nèi)涵

三是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。黨中央深刻洞察黨面臨的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟(jì)考驗、外部環(huán)境考驗的長期性和復(fù)雜性,深刻認(rèn)識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴(yán)峻性,要求把加強(qiáng)黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治原則。集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制,主要體現(xiàn)在:第一,解決了監(jiān)察范圍過窄問題,填補(bǔ)了監(jiān)察對象上的空白。第二,解決了紀(jì)法銜接不暢問題。改革后,監(jiān)察能夠管住紀(jì)與法,解決過去一些地方職務(wù)違法無人過問,查辦職務(wù)犯罪案件“先移后處”“先法后紀(jì)”,甚至出現(xiàn)黨員“帶著黨籍蹲監(jiān)獄等問題。第三,解決了反腐敗力量分散問題。改革后,通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,實行一套工作機(jī)制、兩個機(jī)關(guān)名稱,行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職能,對黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé),有利于形成監(jiān)督合力,提高工作效率。第四,解決了手段單一問題。監(jiān)察法規(guī)定了12種調(diào)查措施,依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施,提高了以法治思維和和法治方式懲治腐敗的水平。

（二）以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能的基本內(nèi)涵

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能的基本內(nèi)涵

一、監(jiān)察職權(quán)行使及配合制約的基本內(nèi)涵

二、監(jiān)察職權(quán)行使及配合制約的法理分析

一、監(jiān)察工作原則的基本內(nèi)涵

二、監(jiān)察工作原則的法理分析

監(jiān)察法第六條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作堅持標(biāo)本兼治、綜合治理,強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé),嚴(yán)厲懲治腐??；深化改革、健全法治,有效制約和監(jiān)督權(quán)力;加強(qiáng)法治教育和道徳教育,弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制?！边@是關(guān)于監(jiān)察工作方針的規(guī)定，主要目的是貫徹落實黨的十九大精神，將黨的十八大以來反腐敗工作的重要思想、目標(biāo)、要求和實踐經(jīng)驗總結(jié),以法律的形式固定下來,有利于繼續(xù)強(qiáng)化不敢腐的震懾,扎牢不能的籠子,增強(qiáng)不想腐的自覺,通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。

一、監(jiān)察工作方針的基本內(nèi)涵

二、監(jiān)察工作方針的法理分析