導論  在學習研究中讀懂監察法 

監督、調查、處置，是憲法和法律賦予我國反腐敗專責機關——監察委員會的基本職責。研究監督、調查、處置法律規范，必須立足于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），著眼于《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。

監察法把黨內監督和國家監督統一起來，是具有鮮明中國特色的監察制度。這種監察制度既體現了中華民族傳統制度文化，是對中國歷史上監察制度的一種借鑒，也是對當今權力制約形式的一個新探索。“由于新穎，必然生疏。可以說這種新穎性決定了我們對監察制度的理解，一開始是不深入的，是有幾分陌生的”這就要求我們應當沉下心來,在學習研究中讀懂監察法，深刻把握監察法的科學內涵和精神實質；深刻認識監察法作為我國第一部反腐敗國家立法、第一部將黨的領導寫進法律的基本法、第一部實體與程序相結合的特別法所具有的重大政治意義和法治意義。 

憲法第一百二十三條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”，確立了監察機關在國家權力結構中的職能定位。這一職能定位是從我國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新，是中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的重要體現。《監察法》第三條規定“監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。其國家監察職能與黨的紀檢職能的不可分性決定了監察委員會與黨的紀檢委員會合署辦公的必然性，決定了“監督調查處置”和“監督執紀問責”一體運行的必要性；既要落實黨章關于“地方各級紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作”的規定要求，又要落實憲法關于“上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”的規定要求。同時，合署辦公的紀委監委共同接受同級黨委領導，實現黨性和人民性的高度統一。其鮮明的政治性表明監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。其依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，其職能權限與司法機關、執法部門明顯不同，是黨和國家的自我革新、自我凈化和自我完善的法律利器。

監察職能的政治性強調在黨中央的統一領導和指揮下開展國家監察和反腐敗工作。《憲法修正案》在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”在《監察法》第二條中規定，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”這就把黨對反腐敗的政治領導和領導反腐敗的政治成果轉化為國家法律，以根本大法的形式體現廣大人民的意志和愿望，旗幟鮮明地昭示黨對反腐敗斗爭領導的法定性，有利于黨中央和地方各級黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領導開展反腐敗工作，扛起全面從嚴治黨和依法治國理政的政治責任。自覺地把維護習近平總書記核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導具體落實到強化監督、執紀審查、調查處置、巡視巡察、追責問責等職權活動中，堅決清除政治上蛻變的兩面人、兩面派，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致；就要堅決貫徹黨的十九大關于全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭戰略部署，結合實際落實落地，立足職責積極作為。確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗工作的領導權。

 

讀懂監察法就要認清監察職權與程序的科學性 

依據憲法規定和改革實踐，監察法對監察主體的產生和監察對象的拓展作出規定，創新和豐富了我國監察制度的內涵。整合反腐敗資源力量，由各級人大選舉產生各級監察委員會，既是社會主義政治制度的內在要求，也是解決機構分散、打擊不力等問題的對策選擇。實行國家層面反腐敗機構的集中統一，使黨的反腐敗決策轉化為國家意志，使權力機關的反腐敗監督通過法定程序落到了實處。監察機關的主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴；主要職責是監督、調查、處置；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。這就使監察職權的配置和行使具有勿容置疑的正當性和法定性。特別是用留置代替“兩規”，適應了腐敗問題違規與違法交織的規律，破解了刑事強制措施難以突破職務犯罪的困局。

監察職權與程序的科學性強調監察活動依憲依法、客觀公正，堅持以事實為根據，以紀律法律為準繩的基本原則，追求法律事實與客觀事實相統一。以事實為依據，就是監察執紀執法必須以案件的客觀事實作為基礎，嚴格按照法律的規定辦事。處理監察案件，必須做到客觀、公正、正確、合法；就是堅持實事求是，一切從具體的案件情況出發，使認定的事實完全符合案件的客觀真相。以紀律法律為準繩，就是要求監察人員在辦案中既要按實體紀律法律辦事，又要按程序規范規則辦事。要完善查辦腐敗違紀違法案件的程序措施和工作機制，樹立正確的調查、審查和處置理念，遵循執法調查工作規律，提高對腐敗調查工作的科技含量，實現線索統一管理、調查統一指揮、資源統一調配。要明晰腐敗違法犯罪調查與司法反腐起訴審判的法律邊界，健全監察執法與檢察司法的銜接機制，并通過建立健全執法辦案的評價標準，完善監察執法人員的行為規范，確保查辦腐敗案件工作始終在法治軌道上運行。 

黨紀是防腐的戒尺，國法是懲腐的利器。《憲法》和《監察法》關于中國共產黨對國家監察工作集中統一領導的規定，要求反腐敗工作必須把黨執紀與國家執法有機貫通起來，形成黨紀與國法相輔相成，相互促進，相互保障的格局。監察委員會依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，可以說是依托紀檢、拓展監察、銜接司法，最大限度的發揮了黨紀國法的腐敗治理效能。

監察工作紀法貫通強調監察委員會監督、調查、處置與紀委監督、執紀、問責的對應銜接，推進監督執紀和監察執法制度化、規范化。要推進實行執紀監督和審查調查“前后臺”分設，實施“一案一指定”“一次一授權”，建立執紀監督專題會、審查調查專題會等集體決策機制。在堅持運用“四種形態”、把紀律挺在前面的同時，充分發揮國法的懲戒預防功能，切實把嚴格執紀與嚴肅執法結合起來。在對所有行使公權力的公職人員的日常監督中，既盯住“關鍵少數”，突出工作重點；又堅持全面覆蓋，做到監察不留死角，并注重向基層延伸。確保所有公權力的行使都在嚴密監督之下，確保黨和人民賦予的權力不被濫用。

監察工作紀法貫通的控權性還體現在國家監察權的自身監督上。實踐證明，在腐蝕與反腐蝕的復雜環境下，紀檢監察也非凈土，少數紀檢監察干部蛻變為執紀違紀、執法違法腐敗分子的事實，更加說明了對國家監察權進行監督制約的必要性和重要性。要建立健全黨委對監察工作的管理監督機制，強化黨內監督和紀律的約束。要強化人大及其常委會的權力監督機制，落實對國家監察工作的法律監督。要建立健全檢察、審判機關司法監督機制，在協助配合中實現對監察權運行的制衡。要加強對國家監察人員的監督，在明確監察委員會的職責權限、運轉程序和具體措施外，健全完善監察人員回避機制、責任追究機制和被監察人申訴機制，確保作為反腐利器的監察權永不蒙塵。

從憲法的精神實質看，深化國家監察體制改革代表了最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守了一切權力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則，切實堅持并保證人民為中心的主體地位。它通過加強和改進國家政權建設，彌補在國家權力結構中，監察體系不夠完善的短板，構筑起防止黨在長期執政條件下權力異化和權力尋租的屏障。昭示了黨和國家確保公共權力的人民性、確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益的價值追求和堅定決心。

反腐敗本質上是嚴肅的政治斗爭，說到底是民心所向問題，堅持以人民為中心的價值取向，就是要堅持群眾立場，做到人民群眾反對什么、痛恨什么，就要堅決防范和糾正什么。群眾對腐敗問題意見很大，就要保持高壓態勢，“老虎”露頭就要打，“蒼蠅”亂飛也要拍。群眾對扶貧工作、民生建設等領域的腐敗和作風問題反映強烈，就要在深入開展這些領域的專項治理上下功夫，堅決查處與之相關聯的涉黑腐敗，以維護群眾利益的實效取信于民。

要保障人民群眾在反腐敗斗爭中的知情權、參與權和監督權，把內力主導和外力推動結合起來，向人民群眾真開門、開大門，發揮人民群眾無所不在的監督力量。把監察監督和人民群眾監督貫通起來，加強對權力行使依據、過程和結果的監督，確保權力運行到哪里、監督就跟進到哪里。堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量紀檢監察工作的根本標準，始終把糾正群眾反映強烈的問題、糾正損害群眾利益的行為作為重要任務持續推動，切實增強正風肅紀、反腐懲惡的精準性實效性，讓群眾在依規治黨和依法治權中體驗到更多的獲得感。

本項監督、調查、處置法律規范研究，對監察法主要內容進行了既全面又具體的概括與分析。按照監察法共九章六十八條的總體框架，分章節進行研究，包括監察法總則研究、監察機關及其職責研究、監察范圍和管轄研究、監察權限研究、監察程序研究、反腐敗國際合作研究、監察機關自身監督研究、法律責任研究。

監察法總則主要對的立法目的、立法依據、指導思想、監察委員會的性質和職能、立法原則、監察工作方針作了規定，對后續各章節的指導性、概括性、總攬性規范。在“監察法總則研究”中，我們探討了監察工作的指導思想和領導體制。對堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制進行法理闡釋。探討了監察工作的原則和方針，對監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約；國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟等進行法理闡釋。探討了監察工作的方針，對堅持標本兼治、綜合治理，強化監督問責，嚴厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力；加強法治道德教育，弘揚中華優秀傳統文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制進行法理闡釋。

監察法分則主要規定了監察機關的職責、管轄、權限、程序、自身監督、法律責任等。在“監察機關及其職責研究”中，探討了監察委員會的產生，對監察委員會監督、調查、處置職責進行了闡釋：包括對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議等。在“監察范圍和管轄研究”中，探討了所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋問題。在“監察權限研究”中，對賦予監察機關必要的權限進行了法理闡釋。在“監察程序研究”中探討了嚴格規范監察程序問題，對嚴格規范留置的程序，保護被調查人的合法權益進行了法理闡釋。在“反腐敗國際合作研究”中、探討了國際追逃追贓和防逃的問題；在“監察機關自身監督研究”中，探討了接受人大監督、強化自我監督等問題，對黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則相銜接，責任追究制度、公開監察工作信息進行了闡釋；探討了接受民主監督、社會監督、輿論監督的問題，對監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約的機制進行了闡釋等等。在“法律責任研究”中，探討了監察機關及其工作人員的法律責任。進行這些研究，旨在統一思想、凝聚共識，在學習交流中讀懂監察法，營造貫徹實施監察法的良好氛圍。