關(guān)于新時(shí)代人民法院“執(zhí)源治理”問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

圍繞深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育，最高人民法院執(zhí)行局組織開展了“新時(shí)代人民法院‘執(zhí)源治理’問(wèn)題”調(diào)研。調(diào)研主要從人民法院內(nèi)部著手，同時(shí)兼顧執(zhí)行聯(lián)動(dòng)等外部工作，分析“執(zhí)源治理”存在的問(wèn)題，提出對(duì)策建議。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行案件長(zhǎng)期保持高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)沒(méi)有從根本上得到有效遏制，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期形成的矛盾糾紛在法治領(lǐng)域的客觀反映，具有一定的客觀必然性，也是綜合治理執(zhí)行難未能有效發(fā)揮和人民法院內(nèi)部“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合不暢的直接體現(xiàn)。影響“執(zhí)源治理”的問(wèn)題突出表現(xiàn)在：

綜合治理執(zhí)行難工作機(jī)制還需健全。執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步深化，綜合治理執(zhí)行難工作大格局仍需大力推進(jìn)，一些制約執(zhí)行工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的綜合性、源頭性問(wèn)題依然存在。

“訴源治理”效果未能有效延伸到“執(zhí)源治理”。“訴源治理”取得積極成效，但效果沒(méi)有充分傳導(dǎo)到“執(zhí)源治理”。一是審判案件向仲裁、公證轉(zhuǎn)移，但仍需執(zhí)行“兜底”，執(zhí)行案件總量并未隨著多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展而減少；二是調(diào)解結(jié)案進(jìn)入執(zhí)行程序的比例居高不下。

“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合不暢，未能形成解決執(zhí)行難合力。“案已結(jié)”而“事未了”情況依然嚴(yán)峻，導(dǎo)致一些案件難以執(zhí)行。主要表現(xiàn)在：一是保全的積極作用未能充分發(fā)揮，很多法院保全率不高；二是審判未能兼顧執(zhí)行；三是裁判文書質(zhì)量不高導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)行難；四是立案、審判階段工作不扎實(shí)導(dǎo)致執(zhí)行難；五是判后督促履行工作不力；六是“執(zhí)轉(zhuǎn)破”銜接不暢，終本案件難以有序退出。

執(zhí)行工作保障不足，執(zhí)行條線“人案比”嚴(yán)重失衡。長(zhǎng)期存在的“重審判、輕執(zhí)行”理念尚未根本轉(zhuǎn)變，執(zhí)行條線“人案比”嚴(yán)重失衡，難以應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的辦案壓力。一些法院執(zhí)行干警入額沒(méi)有得到同等對(duì)待，員額法官占比明顯偏少。同時(shí)，一些業(yè)務(wù)骨干逐漸調(diào)離執(zhí)行隊(duì)伍，基層法院執(zhí)行隊(duì)伍老齡化、低學(xué)歷問(wèn)題日漸突出。

能動(dòng)司法不力，未能有效實(shí)現(xiàn)“抓前端、治未病”。很多法院對(duì)司法建議措施運(yùn)用得不好，能動(dòng)司法典型案例發(fā)布的不多，參與社會(huì)治理效果發(fā)揮不足。例如，面對(duì)日益增長(zhǎng)的涉信用卡糾紛、仲裁裁決特別是網(wǎng)絡(luò)仲裁裁決執(zhí)行案件，沒(méi)有深入分析原因，通過(guò)發(fā)送司法建議等方式努力實(shí)現(xiàn)“審理一案、治理一片”，推動(dòng)矛盾糾紛化解從終端裁決向前端防控轉(zhuǎn)變。

執(zhí)行威懾力不足，未能有效震懾逃避執(zhí)行行為。多數(shù)具體執(zhí)行措施依靠有關(guān)執(zhí)行政策、司法解釋作支撐，未能及時(shí)上升為法律，權(quán)威性不夠。執(zhí)行手段和威懾力不足，刑罰威懾力未得到充分有效發(fā)揮。

針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)上述問(wèn)題，我們建議：

一要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，內(nèi)外共治，推進(jìn)“執(zhí)源治理”。

首先，要完善對(duì)外的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。一是健全綜合治理執(zhí)行難工作大格局，可推廣天津司法裁判執(zhí)行聯(lián)動(dòng)中心做法，推進(jìn)綜合治理執(zhí)行難制度化、機(jī)制化、常態(tài)化。二是加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，著力提升查人找物能力。三是以清單式管理，分步推進(jìn)尚未落實(shí)的聯(lián)合懲戒措施落實(shí)落地。四是加強(qiáng)與公安、檢察機(jī)關(guān)協(xié)作，加大打擊拒執(zhí)犯罪力度。五是加強(qiáng)與司法行政部門協(xié)作，有效減少因不規(guī)范仲裁、公證導(dǎo)致的執(zhí)行難問(wèn)題。

其次，完善人民法院內(nèi)部“執(zhí)源治理”工作機(jī)制。一是推進(jìn)“立審執(zhí)一體化”，從源頭上減少執(zhí)行案件數(shù)量。完善訴訟保全制度，提升訴前和訴中財(cái)產(chǎn)保全比例；建立“雙向列席”機(jī)制，審判法官和執(zhí)行法官可以跨部門參與法官會(huì)議；構(gòu)建內(nèi)部“執(zhí)行建議”制度，推動(dòng)審判前端存在問(wèn)題的化解；建立判后督促履行制度，實(shí)行“誰(shuí)辦理、誰(shuí)審理、誰(shuí)負(fù)責(zé)督促履行”機(jī)制。二是建立風(fēng)險(xiǎn)告知和提示制度，將訴訟、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)特別是“執(zhí)行不能”風(fēng)險(xiǎn)告知和提示貫穿于立案、審判全過(guò)程。三是提升裁判文書特別是調(diào)解書的確定性和可執(zhí)行性，以考核倒逼承辦法官和合議庭主動(dòng)考慮案件后續(xù)執(zhí)行問(wèn)題。四是推進(jìn)人民法庭直接執(zhí)行機(jī)制。

二要加快推進(jìn)“終本清倉(cāng)”“執(zhí)破融合”兩個(gè)出清。推動(dòng)立法機(jī)關(guān)修訂破產(chǎn)法相關(guān)規(guī)定，暢通無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件“出清”問(wèn)題。推進(jìn)“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作，全面篩查終本案件庫(kù)，梳理一批符合條件的“執(zhí)轉(zhuǎn)破”案件，指導(dǎo)全國(guó)法院攻堅(jiān)一批。建議立法機(jī)關(guān)增加執(zhí)行不能案件依職權(quán)破產(chǎn)制度，允許執(zhí)行機(jī)構(gòu)在辦理執(zhí)行案件過(guò)程中可以依職權(quán)將符合破產(chǎn)條件的案件移送破產(chǎn)審查。增加簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序，解決現(xiàn)行破產(chǎn)程序過(guò)于復(fù)雜、耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)、耗資過(guò)多等弊端，提高破產(chǎn)制度適用比例。探索自然人破產(chǎn)制度，為自然人作為被執(zhí)行人的“執(zhí)行不能”案件建立出口。

三要強(qiáng)化執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化人財(cái)物保障。一是根據(jù)執(zhí)行案件增長(zhǎng)和占比情況，確定合理的“人案比”，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行資源配置，完善落實(shí)“以案定編”“以案定額”人員編制、員額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是選優(yōu)配強(qiáng)各級(jí)法院執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)班子；推動(dòng)各級(jí)法院執(zhí)行局局長(zhǎng)在辦理任免手續(xù)前，應(yīng)征得上一級(jí)人民法院同意機(jī)制貫徹落實(shí)，上級(jí)人民法院認(rèn)為下級(jí)人民法院執(zhí)行局局長(zhǎng)不稱職的，可以建議有關(guān)部門予以調(diào)整、調(diào)離或者免職。三是推進(jìn)審判、執(zhí)行人員常態(tài)化交流輪崗機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)入額前原則上有一年執(zhí)行工作經(jīng)歷要求。四是加強(qiáng)執(zhí)行警務(wù)保障，加強(qiáng)執(zhí)行威懾力。五是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行工作的財(cái)力支持，確保執(zhí)行信息化建設(shè)、執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)、執(zhí)行救助等工作經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)將涉訴黨政機(jī)關(guān)債務(wù)納入預(yù)算管理，加強(qiáng)破產(chǎn)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障力度。

來(lái)源：人民法院報(bào)

作者：最高人民法院執(zhí)行局丨編輯：楊書培 王賀